Há o entendimento de que o Código Florestal aplica-se ao meio florestal e urbano em face do seu artigo 1º que não estabelece qualquer distinção, sendo que o exercício do direito de propriedade rural, urbano, público ou particular, deve respeitar as limitações constantes do artigo 2º. O parágrafo único do artigo 2º, em face da Lei nº 7.803/89, remete a definição das áreas de preservação permanente aos planos diretores e leis de uso do solo, salientando, como já visto, “respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo”.
A partir dessa redação do parágrafo único, poderia se inferir que o legislador federal teria atribuído ao Município a capacidade de definir essas áreas quando estiverem localizadas na zona urbana. A demonstração de tal conclusão, é possível sustentar, decorreria tanto em virtude do regime de repartição das competências em matéria ambiental, como pelo importante significado ecológico dessas áreas, independente de se encontrarem na zona urbana ao invés da rural.
É possível se tecer críticas aos limites previstos no Código Florestal, se aplicados na zona urbana, em virtude do que estipula a Lei nº 6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, ao fixar para loteamentos urbanos uma área non aedificandi de quinze metros ao longo das águas correntes e dormentes. Nesse sentido poderia se argumentar que, não se pode reduzir o grau de proteção dessas áreas no meio urbano, simplesmente por se tratar de um contexto espacial diferente do rural. Além do mais, observariam, os limites fixados pelo Código Florestal foram modificados em data posterior à Lei nº 6.766/79.
Para Ana Maria Moreira Marchesan (MARCHESAN, [2005?], p. 19), Promotora de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, o Município não possui habilitação para legislar em matéria ambiental em face do disposto no artigo 24, VI, da Constituição da República de 1988. Para tanto, o argumento é de que, a interpretação deve ocorrer levando em conta o artigo 30, da Carta Magna, que atribui aos Municípios competência para legislar sobre os assuntos de interesse local, nos termos do inciso I, e, suplementar a legislação federal e estadual no que couber, de acordo com a redação do inciso II. Por fim, combinando esses artigos com o 225, que evidencia o modelo do federalismo cooperativo para se obter o equilíbrio ambiental, então se conclui que o Município pode legislar em matéria ambiental, mas observando sempre os princípios e limites anteriormente fixados, tanto pelos Estados como pela União.
Paulo de Bessa Antunes (ANTUNES, 2004, p. 1) sustenta que a redação do parágrafo único do artigo 2º do Código Florestal é incoerente e não apresenta qualquer utilidade prática. Ao mesmo tempo em que o texto prevê a possibilidade dos planos diretores estabelecerem quais serão as áreas de preservação permanente nos perímetros urbanos, regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, ele impõe ao legislador municipal a obrigação de respeitar os princípios e limites definidos pelo próprio artigo.
É conveniente aqui abrir um parêntese para o esclarecimento da finalidade do Código Florestal e o contexto da época em que o mesmo foi elaborado. Em 1965, quando redigido, esse Código procurou definir de maneira geral os instrumentos necessários ao desenvolvimento florestal, bem como a produção industrial de madeira. É importante observar que, na linha da redação original do Código, a forma de proteção do solo encontra-se inserida no contexto do desenvolvimento florestal de então, e inclusive há um estreito vínculo do Código com a criação do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal, o antigo IBDF, atualmente substituído pelo IBAMA, ou seja, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis. Naquela oportunidade o Código Florestal foi elaborado com o objetivo de promover o desenvolvimento, entretanto, em virtude da falta de normas que tratassem da questão, e, especialmente, em face de seu maior rigor, os membros do Ministério Público cada vez mais passaram a mencioná-lo como também aplicável às áreas de preservação permanente localizadas nas zonas urbanas.
Ora, é evidente que o Código Florestal não foi desenvolvido como instrumento jurídico para proteger o ambiente urbano, pois nesse ambiente as peculiaridades são bem diversas. Além da abordagem generalista, a vocação desse Código é eminentemente industrial, inclusive sendo sequer capaz de intervir, por exemplo, em questões urbanas relacionadas à arborização, ocupação de margens de cursos d´água, lagoas ou encostas.
Ademais, não se pode esquecer que os artigos 30 e 182 da Constituição da República de 1988 prescrevem que, compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local e fixar através de lei as diretrizes previstas para o desenvolvimento urbano. Esse conjunto de normas reunidas no plano diretor deverá regular a gestão do solo urbano, entretanto a realidade que se constata é diversa, pois a maioria esmagadora dos Municípios brasileiros ainda não providenciou a edição deste plano.
8.1 Do interesse local dos municípios
Não existe um consenso sobre a amplitude da abrangência da expressão “assuntos de interesse local” que consta do artigo 30, I, da Carta Magna, e essa indefinição gera situações controversas, envolvendo interesses locais e interesses regionais muitas vezes conflitantes.
Há de se observar que em se tratando de matéria ambiental é praticamente impossível delimitar o interesse como exclusivamente local, pois o dano ambiental dificilmente será limitado a um exclusivo espaço físico. Para ilustrar, basta observar os efeitos causados com a supressão da mata ciliar do rio São Francisco para a expansão da produção agrícola, que agora, assoreado, exige vultosos investimentos para ser recuperado. Não pode, portanto, o interesse local de um dado Município prevalecer sobre o interesse de toda uma coletividade, muito especialmente quando se trata de ecossistemas essenciais à manutenção da vida. Exatamente a partir de tal raciocínio não se pode afirmar, segundo Talden Farias (FARIAS, 2003, p. 964), que as alíneas a, b e c, do artigo 2º do Código Florestal, intervêm em interesses locais de um específico Município, inclusive porque a própria Constituição da República reconhece que, por hierarquia normativa, a lei federal deve ser observada.
Mas tal entendimento pode vir a ser subsidiado com outras avaliações. De acordo com o artigo 23, VI, da Constituição da República de 1988, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, possuem competência comum para proteger o meio ambiente, sendo que a área de atuação de cada membro será definida a partir da regra do interesse preponderante. Não há dúvida que o organizar o espaço urbano é competência da administração pública municipal, administração pública essa que deverá conduzir o desenvolvimento das cidades, inclusive no que diz respeito às funções sociais, buscando garantir o bem-estar dos seus habitantes.
Nos termos dos artigos 30, I, e 182, parágrafos 1º e 2º, a Constituição da República de 1988 fixa competências expressas com relação a direito urbanístico, e, além disso, confere aos Municípios competência privativa para legislar com relação à política de desenvolvimento urbano, através do plano diretor. É necessário ressaltar que a vigência do Código Florestal antecede à Constituição da República de 1988, sendo, como visto anteriormente, que alguns afirmam que o Código foi integralmente recepcionado pela Constituição.
Nessa altura, dois pontos devem ser destacados: o primeiro para lembrar que toda lei, federal, estadual ou municipal, deve ser interpretada à luz da Carta Magna; e, o segundo, que foi a partir da Constituição de 1988 que o Município passou a fazer parte da federação como membro, com a atribuição preferencial de cuidar do processo de desenvolvimento urbano.
Então, parece desarrazoada qualquer interpretação dada ao Código Florestal que não leve conta o pacto federativo, quando se vislumbra o parágrafo único do artigo 2º, o parágrafo 2º do artigo 4º, e o parágrafo único do artigo 22, assim redigidos:
Art. 2º - Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
Parágrafo único - No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.
Art. 4º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.
§ 2º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
Art. 22 - A União, diretamente, através do órgão executivo específico, ou em convênio com os Estados e Municípios, fiscalizará a aplicação das normas deste Código, podendo, para tanto, criar os serviços indispensáveis.
Parágrafo único - Nas áreas urbanas, a que se refere o parágrafo único do art. 2º desta Lei, a fiscalização é da competência dos municípios, atuando a União supletivamente. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
Igualmente corrobora essa percepção observarmos que a Lei nº 7.803/89, ao revogar a letra i do artigo 2º do Código Florestal, excluiu do rol as áreas de preservação permanente situadas nas áreas metropolitanas, e, ao acrescentar o parágrafo único no mesmo artigo, eliminou a condição de intocabilidade das áreas de preservação permanente situadas na zona urbana, prescrevendo que fossem observados os planos diretores e leis de uso do solo municipais.
Posteriormente, com a entrada em vigor do Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001, deu-se a regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição da República de 1988, ocasião que foram fixadas as diretrizes gerais de política urbana para todos os entes federados, e, com isso, finalmente atendeu-se o disposto no artigo 21, XX, da Carta Magna, assim redigido: “Art. 21 – Compete à União: XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos”. (BRASIL, Constituição, 1988). De resto, ao estabelecer as regras gerais de ordenação urbana, o Estatuto da Cidade deixa claro, que ao exercer a competência para legislar os Municípios devem assegurar a proteção ao meio ambiente, e isso fica evidenciado em diversos incisos do artigo 2º, com a redação seguinte:
Art. 2º - A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais; (BRASIL, Lei nº 10.257, 2001).
Roberta Casali Bahia Damis e Taís de Souza Andrade (DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 12), com propriedade observam que os Municípios devem proteger os recursos naturais localizados nas zonas urbanas, buscando o bem-estar social, mas assegurando a proteção ambiental. Tanto é verdade que o parágrafo único do artigo 3º, da Lei de Parcelamento do Solo Urbano, foi alterado através da Lei nº 9.785/99, para impor várias restrições objetivando proteger áreas consideradas sensíveis, conforme os grifos seguintes:
Art 3º - Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas ou de expansão urbana, assim definidas por lei municipal.
Parágrafo único -Não será permitido o parcelamento do solo:
I -em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas;
Il - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados;
III -em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes;
IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação;
V -em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção. (BRASIL, Lei nº 6.766, 1979).
É importante destacar que a União, ao legislar normas gerais, não pode impedir que o Município assegure o cumprimento da função social da cidade, cuide da organização urbanística e propicie o bem-estar de seus habitantes. É necessário que a competência do Município com relação ao interesse local seja respeitada, inclusive porque o próprio Município conhece muito bem a sua própria realidade. Sobre o assunto Roberta Damis e Taís Andrade salientam o seguinte:
Tratando brilhantemente do assunto, vale a pena conferir a lição do mestre Celso Ribeiro Bastos: "O conceito-chave utilizado pela Constituição para definir a área de autuação do Município é o interesse local. Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com as necessidades gerais". (DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 13).
Cabe ainda ressaltar os dizeres do artigo 39 do Estatuto da Cidade, com relação à função social da propriedade urbana:
Art. 39 - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei. (BRASIL, Lei nº 10.257, 2001).
Por fim, considerando o princípio da especialidade, há de se entender que o plano diretor da cidade terá preferência com relação a qualquer outro dispositivo legal que estabeleça regras gerais.
8.2 Da necessidade de revisão do Código Florestal
O Código Florestal foi instituído através da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e desde a sua promulgação ele vem sofrendo inúmeras alterações, que a nosso sentir quando envolvem questões urbanas lamentavelmente devem ser considerados meros remendos.
De maneira geral, a lei está envolvida com o contexto da época de sua elaboração, sendo que além de observar a Constituição vigente, deverá, ainda, ter origem na atuação do poder constituinte derivado. Foi a partir dessa realidade que o Código Florestal foi idealizado, sendo que na época vigia a Constituição da República de 1946. Com relação à repartição das competências aquela Constituição atribuía à União o papel principal, essencialmente centralizador, restando aos demais entes federados importância secundária. Vale observar que os Estados-membros, à época, sequer podiam legislar sobre florestas em face do disposto no artigo 5º, XV, 1, da Carta Magna então vigente. Assim, a partir do contexto de todo esse poder de legislar da União, é que o Código Florestal foi elaborado.
A partir da Constituição da República de 1988, e em virtude do princípio da proteção ambiental, o meio ambiente equilibrado passou a ser considerado um direito, dito direito de terceira geração. Aspecto igualmente importante decorre do duplo significado da dimensão desse princípio: o primeiro, econômico, observado a partir da redação do artigo 170, VI; e, o segundo, decorrente do artigo 1º, III, envolvendo a dignidade da pessoa humana, com a seguinte redação:
Art. 170 - A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
Art. 1º - A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
III - a dignidade da pessoa humana; (BRASIL, Constituição, 1988)
Também, a partir da Carta de 1988, em seu artigo 24, VI, observa-se que União, Estados e Distrito Federal passaram a legislar sobre florestas, ou seja, houve repartição da competência concorrente. O parágrafo 1º desse mesmo artigo dispõe que “no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais”, e, o parágrafo 2º, que “a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados”.
Com relação ao parágrafo 1º acima apontado, Patrícia Azevedo assinala o seguinte:
Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto: “Normas gerais são declarações principiológicas que cabe à União editar, no uso de sua competência concorrente limitada, restrita ao estabelecimento de diretrizes nacionais sobre certos assuntos, que deverão ser respeitadas pelos Estados-membros na feitura das suas legislações, através de normas específicas e particularizantes que as detalharão, de modo que possam ser aplicadas, direta e imediatamente, às relações e situações concretas a que se destinam, em seus respectivos âmbitos políticos”. (SILVEIRA, 1999, p. 137).
No mesmo artigo, Patrícia Azevedo (SILVEIRA, 1999, p. 136) destaca o verbete que trata da conceituação de áreas de preservação permanente, de acordo o Dicionário de Direito Ambiental – Terminologia das Leis do Meio Ambiente, de autoria de Maria da Graça Krieger e Ana Maria Becker Maciel, assim redigido: “As áreas de preservação permanente são áreas que, pelas suas condições fisiográficas, geológicas, hidrológicas, botânicas e climatológicas, formam um ecossistema de importância no meio natural.”
A partir daí tem-se que uma área de preservação permanente deve atender ao mesmo tempo a vários elementos condicionantes, inclusive técnicos e não jurídicos, além da própria complexidade da concepção de áreas de preservação permanente, assim sendo, não é possível, de maneira simplista, buscar determiná-las exclusivamente a partir da largura dos cursos d´água. Essas, portanto, seriam normas específicas pertencentes aos Estados-membros e aos Municípios, evidentemente, no âmbito do interesse local. Sobre o assunto a própria Patrícia Azevedo arremata:
Cremos que o subjetivismo adotado para definir-se o art. 2º, a, deste diploma, como uma norma geral, afronta a autonomia dos Estados-membros e Municípios, já que em determinadas regiões seria possível a ocupação de trecho das áreas vedadas, que foram declaradas como áreas de preservação permanente.
[...]
Cremos que a norma inscrita no art. 2º, a, não constitui norma geral e, dessa forma, não foi recepcionado pela Constituição de 1988, sendo inconstitucional. (SILVEIRA, 1999, p. 138).
Com relação ao resguardo e os limites das matas ciliares José Eduardo Ramos Rodrigues é contundente, senão vejamos:
Quanto à questão da proteção das matas ciliares, o Código Florestal merece várias críticas, na medida em que não leva em conta a diversidade ambiental dos cursos d´água brasileiros. Como ressalta Luiz Mauro Barbosa na sua já por nós citada obra, é necessário lembrar que a realidade ambiental se apresenta de maneira heterogênea, cada rio organizando-se no relevo de forma diversificada. Assim, por exemplo, em regiões onde os vales são mais abruptos e mais sujeitos a erosão, a mata ao longo do rio deve ser mais extensa do que nas planícies fluviais amplas e relativamente planas, cujos terrenos são mais estáveis e onde os processos erosivos são menos drásticos. No estabelecimento de faixas para preservação da mata ciliar outros fatores como os mencionados devem ser considerados, especialmente na fase atual, onde se propõe a recuperação de grandes trechos degradados das matas ciliares. Desta forma, alguns fundamentos ecológicos para o manejo de florestas, relacionados com o ciclo hidrológico, diversidade biológica e ciclagem de nutrientes também precisam ser considerados.
[...]
Por outro lado, o parágrafo único do mesmo art. 2º, com a redação que lhe é dada pela Lei 7.803/89, informa que nas áreas urbanas, regiões metropolitanas e aglomerados urbanos, serão observados a respeito das áreas de preservação permanente os planos diretores, os limites e princípios a que se refere este mesmo art. 2º.
Ora, a regra geral é que a esmagadora maioria dos municípios não possui plano diretor nem lei de uso do solo. E ainda que tivesse, parece quase impossível aplicar-se à espécie os limites que o Código Florestal determina para as áreas rurais, onde a ocupação e utilização do solo é de características completamente diferentes. (RODRIGUES, 2000, p. 190-191).
O Deputado Federal Gustavo Fruet, na qualidade de relator de projeto de lei recentemente apresentado pelo Deputado Federal Jamil Murad, que trata dos assentamentos habitacionais de baixa renda situados em áreas de preservação permanente e zonas de risco, em zonas urbanas, ao firmar o voto destacou a atual visão do legislador para o caso, no âmbito da legislação urbanística e ambiental, cujos termos em parte são os seguintes:
Urge, portanto, oferecer uma solução para o problema, criando condições legais para a regularização dessas ocupações, de maneira que, de um lado, seja preservado o direito das pessoas à vida e à moradia e, de outro, minimizado o dano ambiental que está sendo perpetrado. Sobre esse aspecto, é importante ressaltar que, do ponto de vista ambiental, o uso regrado de uma área de preservação permanente para fins de moradia, da qual resulte certo controle e medidas mitigadoras, é sempre menos danoso que a ocupação irregular dessa mesma área.
Para equacionar essa questão, a MP 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, alterou o art. 4º do Código Florestal (Lei nº 4.771, de setembro de 1965). Com a mudança, admite-se a autorização para supressão de vegetação em área de preservação permanente (APP) ´em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto´ (art.4º, caput). Sendo área urbana, a supressão pode ser autorizada pelo órgão municipal competente, se o Município dispuser de conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, ressalvada a necessidade de anuência prévia do órgão ambiental estadual competente (art. 4º, § 2º). Entre outras medidas, está previsto que o órgão ambiental competente deve indicar, previamente à emissão da autorização para a supressão de vegetação em área de preservação permanente, as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas pelo empreendedor (art. 4º, § 4).
[...]
Além disso, discute-se no âmbito desta Comissão de Desenvolvimento Urbano o Projeto de Lei nº 3.057, de 2000, e seus apensos, que intentam reformular a norma legal que rege o parcelamento do solo para fins urbanos no País. Essa reformulação, que conta com a participação ativa do Ministério das Cidades e de vários setores da sociedade civil interessados no tema, pretende abranger também a questão da regularização fundiária urbana, dando tratamento legal adequado para as ocupações irregulares em APP. O texto que vem sendo discutido, diga-se de passagem, segue a mesma linha adotada pelo CONAMA, no sentido de definir os casos em que seria admitida a supressão da vegetação e quais as medidas compensatórias a serem adotadas. (BRASIL, Projeto de Lei nº 5.107, 2005).
De acordo com a redação atual do Código Florestal, com relação aos casos previstos pelo caput do artigo 2º e suas diversas alíneas, as áreas de preservação permanente ali criadas têm natureza jurídica de limitação administrativa não gerando, em princípio, direito a indenização. Já, com relação às áreas de preservação permanente localizadas nas áreas urbanas, conforme entendimento de Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo, Consultora Legislativa da Câmara dos Deputados e estudiosa da matéria, “a lei apresenta redação que tem gerado sérias controvérsias. Há posições totalmente antagônicas em relação ao termo ´limites´ presente no parágrafo único do art. 2º do Código Florestal”. (ARAÚJO, 2002, p. 4).
Sobre o termo “limites” Ronald Victor Romero Magri e Ana Lúcia Moreira Borges, pesquisadores e membros do Ministério Público de São Paulo, afirmam:
Esse termo não pode ser compreendido como significando as mesmas quantidades numéricas contidas na norma federal, pois assim não seria a lei municipal senão mera repetição daquela.
Não pode também ser entendido como estabelecendo aquelas quantidades como limite mínimo a ser obedecido pelo legislador local, que assim só poderia estatuir restrições maiores. Isso porque tal situação redundaria no paradoxo de se impor para o espaço urbano padrões mais rigorosos do que para o natural. Apenas para ilustrar esse ponto, basta figurar a hipótese de uma cidade ribeirinha, situada à beira de um rio com mais de seiscentos metros de largura, ter de deslocar-se para, no mínimo, meio quilômetro de sua margem, para satisfazer a norma do art. 2º, letra a, inc. V, da lei em causa, posto que o estatuto municipal sobre o tema não poderia autorizar qualquer supressão da vegetação ciliar naquela extensão.
Por conseguinte, a expressão ´limites´ apenas pode significar que a lei municipal não pode fixar padrões mais rigorosos do que os contidos na federal, que constitui, por assim dizer, o seu teto. Esse critério visaria assegurar que não fosse a propriedade urbana mais onerada que a rural, pelas restrições impostas à sua utilização em prol da preservação ambiental. Ao mesmo tempo, tal solução é a mais condizente com tudo quanto acima ficou dito a propósito de ambiente artificial e natural. (MAGRI; BORGES, 1996, p. 75).
Vicente Celeste Amadei e Vicente de Abreu Amadei sustentam que os limites do Código Florestal são inaplicáveis às zonas urbanas, devendo o assunto ser tratado pela legislação urbanística, nos termos seguintes:
Portanto, as faixas indicadas na letra a do artigo 2º do Código Florestal variam de acordo com a largura dos rios ou cursos d´água, sendo de trinta metros a faixa mínima, em ambos os lados, medida das suas margens e de um rio mínimo de cinqüenta metros nas nascentes e nos chamados olhos d´água.
Ao redor de lagoas, lagos ou reservatórios de águas naturais ou artificiais as faixas mínimas variam de acordo com a utilização desses mananciais.
O nosso entendimento é de que essas exigências são para imóveis situados na zona rural, não só pelo que estipula o parágrafo único do art. 2º do Código Florestal, anteriormente transcrito, como pelo advento da Lei 6.766/79, que determinou, para loteamentos urbanos, uma faixa non aedificandi de quinze metros ao longo das águas correntes e dormentes. (AMADEI; AMADEI, 2002, apud ARAÚJO, 2002, p. 5).
Como bem salienta em estudo Suely Mara Araújo, a Medida Provisória nº 2166-67, de 24 de agosto de 2001, não revoga o parágrafo 1º do artigo 3º do Código Florestal, havendo de ser entendido a partir da atual redação do artigo 4º referenciado que as novas regras aplicam-se tão somente àquelas áreas de preservação permanente criadas nos termos do artigo 2º do mencionado Código. Então, de acordo com as novas regras, a supressão de vegetação em áreas de preservação permanente localizadas nas zonas urbanas segue as regras fixadas pelo órgão ambiental municipal, naqueles municípios que possuam conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, sendo também exigida a anuência prévia do órgão ambiental estadual. Destarte, além da necessidade do procedimento administrativo próprio para comprovar a utilidade pública ou o interesse social, inclusive a inexistência de alternativa locacional do empreendimento, também será necessário se atender as novas regras trazidas pela citada Medida Provisória nº 2166-67/2001, que modificou em parte a redação do artigo 1º do Código Florestal, da seguinte maneira:
Art. 1º - [...]
IV - utilidade pública:
a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;
b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia; e
c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA;
V - interesse social:
a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como: prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas, conforme resolução do CONAMA;
b) as atividades de manejo agroflorestal sustentável praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterizem a cobertura vegetal e não prejudiquem a função ambiental da área; e
c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resolução do CONAMA. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
Em seguida, prosseguindo o estudo já mencionado, Suely Araújo anota:
A redação do art. 4º trazida pela MP 2.166-67/01 é problemática em relação a vários aspectos. No que se refere a áreas urbanas, a anuência do órgão estadual pode ser entendida tanto como um ato específico para cada procedimento administrativo, quanto como um ato genérico que ateste que o Município tem capacidade para conceder autorizações para supressão de vegetação em APP. No que se refere a áreas rurais, ou a áreas urbanas em municípios que não contam com conselho de meio ambiente ou plano diretor, não há como saber quando cabe a anuência prévia do órgão federal ou municipal de meio ambiente (§ 1º do art. 4º). Além disso, a vedação à supressão de vegetação em nascentes, dunas e mangues em casos de interesse social não tem uma justificativa evidente.
Em relação à vegetação das APP previstas pelo art. 3º do Código Florestal e criadas pelo Poder Executivo federal, há que se ponderar se a Constituição Federal de 1988 não teria retirado do IBAMA a competência para autorizar a sua supressão. As APP assim declaradas pelo Poder Público assemelham-se em tudo aos espaços territoriais especialmente protegidos do art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal. E diz a Constituição que esses espaços, uma vez criados por decreto ou por lei, só podem ser alterados ou suprimidos mediante lei. Mas há quem entenda que a lei de que fala a Constituição, no caso das APP, é o próprio Código Florestal, que delega genericamente essa competência ao órgão federal. (ARAÚJO, 2002, p. 7-8).
Nesse momento, é importante salientar, que resoluções, portarias e decretos não são instrumentos adequados para instituir áreas de preservação permanente, ou seja, somente lei deve ser usada, isto porque, além da área ficar submetida a cuidados especiais, o proprietário passa a sofrer sérias restrições com relação ao seu direito de uso e gozo, devendo ser lembrado que no mundo jurídico somente a lei em sentido concreto pode inovar quando são criados direitos e obrigações.
A leitura da nova redação do artigo 4º do Código Florestal, alterado pela Medida Provisória nº 2.166-67, indica que a supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizado e motivado em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto. A seguir, ao estabelecer a condição para supressão de vegetação em área de preservação permanente, o parágrafo 2º desse mesmo artigo 4º excepciona a regra fixada, senão vejamos:
Art. 4º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.
§ 2º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
Ora, a partir da leitura do texto legal observa-se, na contramão do desejo de muitos, que o fato da área de preservação permanente se encontrar na zona urbana impõe modificação da proteção legal a esse recurso natural, ou seja, de acordo com as precisas palavras de Roberta Casali Bahia Damis e Taís de Souza Andrade, a questão é assim esclarecida:
Com efeito, o parágrafo segundo representa exceção à intocabilidade de APP e, por se tratar de área urbana, até mesmo dispensa a exigência da declaração de utilidade pública ou interesse social para a supressão da vegetação. Aqui, mais uma vez, se pretendeu reforçar a tese de que cabe ao Município a disciplina do uso e ocupação do solo em seu território, mormente em se tratando de zona urbana. (DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 4).
A seguir, nos parágrafos 3º e 4º do artigo 4º, também encontramos exceção à regra de proibição da supressão de vegetação nas áreas de preservação permanente, nos casos eventuais ou de supressão de baixo impacto, sendo que nessas situações inclusive se dispensa a declaração de utilidade pública ou mesmo o interesse social, que será substituída pela autorização do órgão ambiental competente, havendo ainda a previsão até de medidas mitigadoras e compensatórias que poderão vir a ser adotadas pelo empreendedor. Ora, a partir daí fica evidente que há uma correlação entre o grau de impacto causado e o rigor da lei, e ainda, em se tratando de zona urbana há uma evidente flexibilização do tratamento dado aos recursos naturais, inclusive, até porque nas zonas urbanas a sensibilidade ecológica naturalmente é diferenciada, em face das necessidades e até pressões das próprias comunidades. Portanto, é evidente a inaplicabilidade nas zonas urbanas da regra geral de que as áreas de preservação permanente são intocáveis.
Buscando nos ensinamentos de Carlos Maximiliano uma maneira adequada de entendimento do parágrafo único do artigo 2º, com vistas a interpretá-lo em consonância, tanto com os demais dispositivos do Código Florestal como com o próprio ordenamento jurídico do país, vemos que na consagrada obra Hermenêutica e Aplicação do Direito encontramos apontamentos indicando que a interpretação das normas legais deve levar em conta o valor lingüístico, utilizando a semântica para efetivar uma interpretação sistemática do dispositivo, mas sempre de maneira a não comprometer a finalidade do texto. Vejamos o que diz o insigne mestre:
O fim inspirou o dispositivo; deve, por isso mesmo, também servir para lhe limitar o conteúdo; retifica e completa os caracteres na hipótese legal e auxilia a precisar quais as espécies que na mesma se enquadram. Fixa o alcance, a possibilidade prática; pois impera a presunção de que o legislador haja pretendido editar um meio razoável, e, entre os meios possíveis, escolhido o mais simples, adequado eficaz. O fim não revela, por si só, os meios que os autores das expressões de Direito puseram em ação para realizar; serve, entretanto, para melhor compreendê-los e desenvolvê-los em suas minúcias. Por conseguinte, não basta determinar finalidade prática da norma, a fim de reconstruir o seu verdadeiro conteúdo; cumpre verificar se o legislador, em outras disposições, já revelou preferência por um meio, ao invés de outro, para atingir o objetivo colimado; se isso não aconteceu, deve-se dar a primazia ao meio mais adequado para atingir aquele fim de modo pleno, completo, integral. (MAXIMILIANO, 1996, p. 152).
É certo, pois, que o Código Florestal objetivou fixar as normas e regras exclusivamente para florestas inseridas no meio rural, ou seja, onde a ingerência humana é ocasional. Tanto é verdade que se observarmos o texto original, que entrou em vigor em 1965, não encontramos uma única referência à área urbana, entretanto, inúmeros são os dispositivos que citam atividades rurais.
Há de se ressaltar ainda que, no texto atual modificado, somente em três oportunidades encontramos a menção de área urbana, sendo todas elas fruto de alterações posteriores à própria Constituição da República de 1988, e que vieram resolver dúvidas e inclusive elucidar que a regra do caput do artigo não se aplicaria nas zonas urbanas. Cronologicamente as alterações ocorreram com a Lei nº 7.803, de 24 de agosto de 1989, que acresceu parágrafo único ao artigo 2º e parágrafo único ao artigo 22, e, com a Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, que acresceu o parágrafo 2º ao artigo 4º, verbis:
Art. 2º -
Parágrafo único - No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.
Art. 4º -
§ 2º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
Art. 22 –
Parágrafo único - Nas áreas urbanas, a que se refere o parágrafo único do art. 2º desta Lei, a fiscalização é da competência dos municípios, atuando a União supletivamente. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
De resto, vale observar, que se os limites inseridos no parágrafo único do Código Florestal fossem mínimos, é certo que os planos diretores e as próprias leis de uso do solo perderiam, via engessamento, o próprio sentido de existirem, pois, em essência, tão somente repetiriam o Código Florestal. Além do mais, é difícil imaginar, que o legislador objetivou impor ao meio urbano já densamente povoado, regras mais restritivas que as propostas para o meio rural.
Por fim, vale lembrar, que é através dos planos diretores e das leis de uso do solo que a municipalidade busca a melhor adequação para as áreas verdes das zonas urbanas e de expansão urbana. Sobre essa questão Roberta Casali Bahia Damis e Taís de Souza Andrade muito bem lembraram o que foi pontificado pelo professor Édis Milaré:
A preservação de áreas verdes no perímetro urbano dos Municípios tem o objetivo de ordenar a ocupação espacial, visando a contribuir para o equilíbrio do meio ambiente em que mais intensamente vive e trabalha o homem. As normas que disciplinam, no meio ambiente urbano, a preservação de áreas verdes, são as contidas no Plano Diretor, na lei de uso do solo, seja municipal, seja metropolitana, e em outras editadas especialmente para tal fim. [...] A supressão de árvores ou formações arbóreas isoladas em áreas urbanas, que não se enquadrem em qualquer das situações de proteção ambiental, pode ser feita mediante simples autorização do Poder Público Local, quando a lei assim o exigir. (MILARÉ, 2004, apud DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 7).
A aplicação indistinta das regras fixadas no Código Florestal para as áreas de preservação permanente podem ser consideradas inadequadas porque não levam em conta as importantes diferenças existentes entre as zonas rurais e urbanas, além do mais, não se pode perder de vista a importância de se proteger o ambiente, mas também assegurar o bem-estar social das populações urbanas. Também não se pode esquecer que o Poder Público, inclusive através do próprio EIA-RIMA, para adequar a qualidade de vida urbana, tem meios e capacidade para avaliar casos de supressão de vegetação e as necessárias medidas mitigadoras ou compensatórias que cada caso venha a requerer.
Igualmente importante é buscar-se a adequada interpretação do texto legal, inclusive de forma que o mesmo se adapte à época em que se encontra o intérprete, para que assim ocorra a necessária adequação à realidade. Como muito bem observaram Roberta Damis e Taís Andrade, a letra da lei não comporta uma só forma de interpretação, assim sendo:
É necessário dizer que, pelo processo interpretativo, não decorre a descoberta do unívoco ou do correto sentido, mas, sim, a produção de um sentido originado de um processo de compreensão, onde o sujeito, a partir de uma situação hermenêutica, faz uma fusão de horizontes a partir da historicidade. Não há interpretação sem relação social. (STRECK, 1999, apud DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 8).
Para demonstrar que o artigo 2º do Código Florestal, quando originalmente elaborado, não objetivou disciplinar questões relacionadas às zonas urbanas, Vicente Gomes da Silva, consultor jurídico do Ministério do Meio Ambiente, formulou as indagações seguintes:
Como compatibilizar o conceito de largura ou metragem estabelecidas na lei para os corpos d´água existentes nos centros urbanos? Como resolver, por exemplo, a proibição de construção de prédios públicos, ou mesmo residenciais, nos topos de morros, montes, montanhas, serras, nas encostas, nas bordas dos tabuleiros ou chapadas se boa parte das cidades brasileiras encontram-se no litoral e quase todas construídas em regiões e locais que se enquadram na proibição da norma? (SILVA, 2002, apud DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 8).
A verdade é que a realidade urbana sempre foi diferente. Inadmissível é agora imaginar que a pretensão do legislador foi, em se aplicando o Código Florestal em áreas urbanas, que seja providenciada a destruição de avenidas, prédios e mesmo bairros inteiros que, em alguns casos, foram implantados a centenas de anos, porque se encontram em desacordo com a lei que em 1965 entrou em vigor. Sem esquecer ainda, das implicações que, a contra-senso, decorreriam envolvendo muitas vezes populações inteiras. Para percebermos a impertinência da conclusão basta observar a quantidade de edificações que existem junto às margens de pequenos cursos d´água nas capitais brasileiras.
Vale ainda destacar, que objetivando a aplicabilidade do Código Florestal nas zonas urbanas, o artigo 2º do Código Florestal foi alterado com a introdução da alínea i, assim o texto legal passou a considerar também de preservação permanente as florestas e demais formas de vegetação natural situada “nas áreas metropolitanas definidas em lei” (BRASIL, Lei nº 6.535, 1978). Entretanto, para dirimir dúvida, posteriormente essa alínea foi suprimida e parágrafo único foi acrescentado ao artigo 2º, com isso, em se tratando de zonas urbanas, estabeleceu-se que deveriam ser observados os planos diretores e as leis de uso do solo (BRASIL, Lei nº 7.803, 1989), momento, inclusive, que foram ampliados os limites fixados para as faixas constantes do caput do artigo 2º.
Ainda, sobre a necessidade de uma interpretação adequada do Código Florestal, Roberta Damis e Taís Andrade resgatam o posicionamento de Jackson Lisboa Junior, Procurador Federal do IBAMA, nos seguintes termos:
As APPs em área urbana, são especialmente protegidas, mas têm outro regime jurídico, respeitados os princípios e limites do código. Este regime é baseado no uso sustentável dos recursos naturais compatíveis com o meio ambiente urbano. Este regime de uso está amparado no estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), na Lei de Parcelamento do Solo Urbano (6.766/79), na lei de Zoneamento Costeiro (7.661/88), e nas demais leis urbanísticas municipais.
[...]
Viu-se, na prática, a necessidade de se flexibilizar o regime jurídico dessas áreas especialmente protegidas ante à incompatibilidade de sua manutenção integral no meio ambiente urbano. (DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 9).
E, prosseguindo, essas mesmas estudiosas da matéria alertam que o Código Florestal não pode ser interpretado de maneira a trazer prejuízos irreparáveis aos interesses das comunidades urbanas, e inclusive salientam, a proteção dos recursos naturais inseridos nas zonas urbanas deve ser providenciada de acordo com o caso concreto, como bem observa Paulo Victor Fernandes, nos seguintes termos: “A interpretação, levando-se em consideração todos os fatores a ela relacionados, deve se dirigir para uma conclusão que privilegie o meio ambiente, sem, contudo, obstar a produção e o desenvolvimento. Esta é a finalidade da norma”. (FERNANDES, 2004, apud DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 9).
Mostra inequívoca de que nos últimos anos o Código Florestal vem sendo remendado para atender questões urbanas, é a interpretação que vinha sendo dada ao parágrafo 1º do artigo 3º, e as alterações introduzidas a partir da Medida Provisória nº 2.166-67/2001.
Com relação a tal parágrafo, o entendimento do IBAMA era de que seu poder de autorizar a supressão também se aplicava às vegetações de preservação permanente criadas pelo artigo 2º do Código Florestal, ou seja, esse poder de autorizar não estava restrito somente às florestas criadas a partir do artigo 3º, isto é, aquelas declaradas por ato do Poder Público.
Posteriormente, a partir da Medida Provisória nº 2.166/2001, o Poder Executivo Federal procurou eliminar a dúvida quanto à extensão da aplicação do parágrafo 1º do artigo 3º quando se necessita suprimir vegetação em área de preservação permanente, visto que, a partir da nova redação do artigo 4º, foi possível suprimir-se esse tipo de vegetação decorrente do artigo 2º, sem a necessidade de lei própria, o que era a dúvida. Entretanto, curiosamente, a Medida Provisória não revogou expressamente o parágrafo 1º do artigo 3º que tanto gerava dúvidas, com isso, e devido à falta de clareza do texto legal, permanece o impasse quanto à exclusiva aplicabilidade das regras do artigo 4º ao artigo 2º do mencionado Código.
Com relação à supressão de vegetação considerada de preservação permanente nas zonas urbanas, elas atualmente dependem da observância do parágrafo 2º do artigo 4º, ou seja, autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, e, ainda, anuência prévia do órgão ambiental estadual.
Além disso, como anteriormente mencionado, também é necessário procedimento administrativo que comprove a utilidade pública ou o interesse social, inclusive a inexistência de alternativa técnica ou locacional do empreendimento proposto, sendo que a utilidade pública e o interesse social estarão condicionados à discricionariedade prevista no artigo 1º do próprio Código Florestal, modificado pela Medida Provisória supra mencionada.
Como se observa, o entendimento do CONAMA era de que as florestas de preservação permanente do artigo 2º do Código Florestal, dependendo das situações, podiam vir a ser suprimidas. Com a Medida Provisória nº 2166-67, de 24 de agosto de 2001, o artigo 4º do Código Florestal passou a ter a seguinte redação:
Art. 4º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.
§ 1º - A supressão de que trata o caput deste artigo dependerá de autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no § 2º deste artigo.
§ 2º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
§ 3º - O órgão ambiental competente poderá autorizar a supressão eventual e de baixo impacto ambiental, assim definido em regulamento, da vegetação em área de preservação permanente.
§ 4º - O órgão ambiental competente indicará, previamente à emissão da autorização para a supressão de vegetação em área de preservação permanente, as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas pelo empreendedor.
§ 5º - A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, ou de dunas e mangues, de que tratam, respectivamente, as alíneas “c” e “f” do art. 2º deste Código, somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública.
§ 6º - Na implantação de reservatório artificial é obrigatória a desapropriação ou aquisição, pelo empreendedor, das áreas de preservação permanente criadas no seu entorno, cujos parâmetros e regime de uso serão definidos por resolução do CONAMA.
§ 7º - É permitido o acesso de pessoas e animais às áreas de preservação permanente, para obtenção de água, desde que não exija a supressão e não comprometa a regeneração e a manutenção a longo prazo da vegetação nativa. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
A partir dessa redação do parágrafo único, poderia se inferir que o legislador federal teria atribuído ao Município a capacidade de definir essas áreas quando estiverem localizadas na zona urbana. A demonstração de tal conclusão, é possível sustentar, decorreria tanto em virtude do regime de repartição das competências em matéria ambiental, como pelo importante significado ecológico dessas áreas, independente de se encontrarem na zona urbana ao invés da rural.
É possível se tecer críticas aos limites previstos no Código Florestal, se aplicados na zona urbana, em virtude do que estipula a Lei nº 6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, ao fixar para loteamentos urbanos uma área non aedificandi de quinze metros ao longo das águas correntes e dormentes. Nesse sentido poderia se argumentar que, não se pode reduzir o grau de proteção dessas áreas no meio urbano, simplesmente por se tratar de um contexto espacial diferente do rural. Além do mais, observariam, os limites fixados pelo Código Florestal foram modificados em data posterior à Lei nº 6.766/79.
Para Ana Maria Moreira Marchesan (MARCHESAN, [2005?], p. 19), Promotora de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, o Município não possui habilitação para legislar em matéria ambiental em face do disposto no artigo 24, VI, da Constituição da República de 1988. Para tanto, o argumento é de que, a interpretação deve ocorrer levando em conta o artigo 30, da Carta Magna, que atribui aos Municípios competência para legislar sobre os assuntos de interesse local, nos termos do inciso I, e, suplementar a legislação federal e estadual no que couber, de acordo com a redação do inciso II. Por fim, combinando esses artigos com o 225, que evidencia o modelo do federalismo cooperativo para se obter o equilíbrio ambiental, então se conclui que o Município pode legislar em matéria ambiental, mas observando sempre os princípios e limites anteriormente fixados, tanto pelos Estados como pela União.
Paulo de Bessa Antunes (ANTUNES, 2004, p. 1) sustenta que a redação do parágrafo único do artigo 2º do Código Florestal é incoerente e não apresenta qualquer utilidade prática. Ao mesmo tempo em que o texto prevê a possibilidade dos planos diretores estabelecerem quais serão as áreas de preservação permanente nos perímetros urbanos, regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, ele impõe ao legislador municipal a obrigação de respeitar os princípios e limites definidos pelo próprio artigo.
É conveniente aqui abrir um parêntese para o esclarecimento da finalidade do Código Florestal e o contexto da época em que o mesmo foi elaborado. Em 1965, quando redigido, esse Código procurou definir de maneira geral os instrumentos necessários ao desenvolvimento florestal, bem como a produção industrial de madeira. É importante observar que, na linha da redação original do Código, a forma de proteção do solo encontra-se inserida no contexto do desenvolvimento florestal de então, e inclusive há um estreito vínculo do Código com a criação do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal, o antigo IBDF, atualmente substituído pelo IBAMA, ou seja, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis. Naquela oportunidade o Código Florestal foi elaborado com o objetivo de promover o desenvolvimento, entretanto, em virtude da falta de normas que tratassem da questão, e, especialmente, em face de seu maior rigor, os membros do Ministério Público cada vez mais passaram a mencioná-lo como também aplicável às áreas de preservação permanente localizadas nas zonas urbanas.
Ora, é evidente que o Código Florestal não foi desenvolvido como instrumento jurídico para proteger o ambiente urbano, pois nesse ambiente as peculiaridades são bem diversas. Além da abordagem generalista, a vocação desse Código é eminentemente industrial, inclusive sendo sequer capaz de intervir, por exemplo, em questões urbanas relacionadas à arborização, ocupação de margens de cursos d´água, lagoas ou encostas.
Ademais, não se pode esquecer que os artigos 30 e 182 da Constituição da República de 1988 prescrevem que, compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local e fixar através de lei as diretrizes previstas para o desenvolvimento urbano. Esse conjunto de normas reunidas no plano diretor deverá regular a gestão do solo urbano, entretanto a realidade que se constata é diversa, pois a maioria esmagadora dos Municípios brasileiros ainda não providenciou a edição deste plano.
8.1 Do interesse local dos municípios
Não existe um consenso sobre a amplitude da abrangência da expressão “assuntos de interesse local” que consta do artigo 30, I, da Carta Magna, e essa indefinição gera situações controversas, envolvendo interesses locais e interesses regionais muitas vezes conflitantes.
Há de se observar que em se tratando de matéria ambiental é praticamente impossível delimitar o interesse como exclusivamente local, pois o dano ambiental dificilmente será limitado a um exclusivo espaço físico. Para ilustrar, basta observar os efeitos causados com a supressão da mata ciliar do rio São Francisco para a expansão da produção agrícola, que agora, assoreado, exige vultosos investimentos para ser recuperado. Não pode, portanto, o interesse local de um dado Município prevalecer sobre o interesse de toda uma coletividade, muito especialmente quando se trata de ecossistemas essenciais à manutenção da vida. Exatamente a partir de tal raciocínio não se pode afirmar, segundo Talden Farias (FARIAS, 2003, p. 964), que as alíneas a, b e c, do artigo 2º do Código Florestal, intervêm em interesses locais de um específico Município, inclusive porque a própria Constituição da República reconhece que, por hierarquia normativa, a lei federal deve ser observada.
Mas tal entendimento pode vir a ser subsidiado com outras avaliações. De acordo com o artigo 23, VI, da Constituição da República de 1988, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, possuem competência comum para proteger o meio ambiente, sendo que a área de atuação de cada membro será definida a partir da regra do interesse preponderante. Não há dúvida que o organizar o espaço urbano é competência da administração pública municipal, administração pública essa que deverá conduzir o desenvolvimento das cidades, inclusive no que diz respeito às funções sociais, buscando garantir o bem-estar dos seus habitantes.
Nos termos dos artigos 30, I, e 182, parágrafos 1º e 2º, a Constituição da República de 1988 fixa competências expressas com relação a direito urbanístico, e, além disso, confere aos Municípios competência privativa para legislar com relação à política de desenvolvimento urbano, através do plano diretor. É necessário ressaltar que a vigência do Código Florestal antecede à Constituição da República de 1988, sendo, como visto anteriormente, que alguns afirmam que o Código foi integralmente recepcionado pela Constituição.
Nessa altura, dois pontos devem ser destacados: o primeiro para lembrar que toda lei, federal, estadual ou municipal, deve ser interpretada à luz da Carta Magna; e, o segundo, que foi a partir da Constituição de 1988 que o Município passou a fazer parte da federação como membro, com a atribuição preferencial de cuidar do processo de desenvolvimento urbano.
Então, parece desarrazoada qualquer interpretação dada ao Código Florestal que não leve conta o pacto federativo, quando se vislumbra o parágrafo único do artigo 2º, o parágrafo 2º do artigo 4º, e o parágrafo único do artigo 22, assim redigidos:
Art. 2º - Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
Parágrafo único - No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.
Art. 4º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.
§ 2º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
Art. 22 - A União, diretamente, através do órgão executivo específico, ou em convênio com os Estados e Municípios, fiscalizará a aplicação das normas deste Código, podendo, para tanto, criar os serviços indispensáveis.
Parágrafo único - Nas áreas urbanas, a que se refere o parágrafo único do art. 2º desta Lei, a fiscalização é da competência dos municípios, atuando a União supletivamente. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
Igualmente corrobora essa percepção observarmos que a Lei nº 7.803/89, ao revogar a letra i do artigo 2º do Código Florestal, excluiu do rol as áreas de preservação permanente situadas nas áreas metropolitanas, e, ao acrescentar o parágrafo único no mesmo artigo, eliminou a condição de intocabilidade das áreas de preservação permanente situadas na zona urbana, prescrevendo que fossem observados os planos diretores e leis de uso do solo municipais.
Posteriormente, com a entrada em vigor do Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001, deu-se a regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição da República de 1988, ocasião que foram fixadas as diretrizes gerais de política urbana para todos os entes federados, e, com isso, finalmente atendeu-se o disposto no artigo 21, XX, da Carta Magna, assim redigido: “Art. 21 – Compete à União: XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos”. (BRASIL, Constituição, 1988). De resto, ao estabelecer as regras gerais de ordenação urbana, o Estatuto da Cidade deixa claro, que ao exercer a competência para legislar os Municípios devem assegurar a proteção ao meio ambiente, e isso fica evidenciado em diversos incisos do artigo 2º, com a redação seguinte:
Art. 2º - A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais; (BRASIL, Lei nº 10.257, 2001).
Roberta Casali Bahia Damis e Taís de Souza Andrade (DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 12), com propriedade observam que os Municípios devem proteger os recursos naturais localizados nas zonas urbanas, buscando o bem-estar social, mas assegurando a proteção ambiental. Tanto é verdade que o parágrafo único do artigo 3º, da Lei de Parcelamento do Solo Urbano, foi alterado através da Lei nº 9.785/99, para impor várias restrições objetivando proteger áreas consideradas sensíveis, conforme os grifos seguintes:
Art 3º - Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas ou de expansão urbana, assim definidas por lei municipal.
Parágrafo único -Não será permitido o parcelamento do solo:
I -em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas;
Il - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados;
III -em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes;
IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação;
V -em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção. (BRASIL, Lei nº 6.766, 1979).
É importante destacar que a União, ao legislar normas gerais, não pode impedir que o Município assegure o cumprimento da função social da cidade, cuide da organização urbanística e propicie o bem-estar de seus habitantes. É necessário que a competência do Município com relação ao interesse local seja respeitada, inclusive porque o próprio Município conhece muito bem a sua própria realidade. Sobre o assunto Roberta Damis e Taís Andrade salientam o seguinte:
Tratando brilhantemente do assunto, vale a pena conferir a lição do mestre Celso Ribeiro Bastos: "O conceito-chave utilizado pela Constituição para definir a área de autuação do Município é o interesse local. Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com as necessidades gerais". (DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 13).
Cabe ainda ressaltar os dizeres do artigo 39 do Estatuto da Cidade, com relação à função social da propriedade urbana:
Art. 39 - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei. (BRASIL, Lei nº 10.257, 2001).
Por fim, considerando o princípio da especialidade, há de se entender que o plano diretor da cidade terá preferência com relação a qualquer outro dispositivo legal que estabeleça regras gerais.
8.2 Da necessidade de revisão do Código Florestal
O Código Florestal foi instituído através da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e desde a sua promulgação ele vem sofrendo inúmeras alterações, que a nosso sentir quando envolvem questões urbanas lamentavelmente devem ser considerados meros remendos.
De maneira geral, a lei está envolvida com o contexto da época de sua elaboração, sendo que além de observar a Constituição vigente, deverá, ainda, ter origem na atuação do poder constituinte derivado. Foi a partir dessa realidade que o Código Florestal foi idealizado, sendo que na época vigia a Constituição da República de 1946. Com relação à repartição das competências aquela Constituição atribuía à União o papel principal, essencialmente centralizador, restando aos demais entes federados importância secundária. Vale observar que os Estados-membros, à época, sequer podiam legislar sobre florestas em face do disposto no artigo 5º, XV, 1, da Carta Magna então vigente. Assim, a partir do contexto de todo esse poder de legislar da União, é que o Código Florestal foi elaborado.
A partir da Constituição da República de 1988, e em virtude do princípio da proteção ambiental, o meio ambiente equilibrado passou a ser considerado um direito, dito direito de terceira geração. Aspecto igualmente importante decorre do duplo significado da dimensão desse princípio: o primeiro, econômico, observado a partir da redação do artigo 170, VI; e, o segundo, decorrente do artigo 1º, III, envolvendo a dignidade da pessoa humana, com a seguinte redação:
Art. 170 - A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
Art. 1º - A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
III - a dignidade da pessoa humana; (BRASIL, Constituição, 1988)
Também, a partir da Carta de 1988, em seu artigo 24, VI, observa-se que União, Estados e Distrito Federal passaram a legislar sobre florestas, ou seja, houve repartição da competência concorrente. O parágrafo 1º desse mesmo artigo dispõe que “no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais”, e, o parágrafo 2º, que “a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados”.
Com relação ao parágrafo 1º acima apontado, Patrícia Azevedo assinala o seguinte:
Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto: “Normas gerais são declarações principiológicas que cabe à União editar, no uso de sua competência concorrente limitada, restrita ao estabelecimento de diretrizes nacionais sobre certos assuntos, que deverão ser respeitadas pelos Estados-membros na feitura das suas legislações, através de normas específicas e particularizantes que as detalharão, de modo que possam ser aplicadas, direta e imediatamente, às relações e situações concretas a que se destinam, em seus respectivos âmbitos políticos”. (SILVEIRA, 1999, p. 137).
No mesmo artigo, Patrícia Azevedo (SILVEIRA, 1999, p. 136) destaca o verbete que trata da conceituação de áreas de preservação permanente, de acordo o Dicionário de Direito Ambiental – Terminologia das Leis do Meio Ambiente, de autoria de Maria da Graça Krieger e Ana Maria Becker Maciel, assim redigido: “As áreas de preservação permanente são áreas que, pelas suas condições fisiográficas, geológicas, hidrológicas, botânicas e climatológicas, formam um ecossistema de importância no meio natural.”
A partir daí tem-se que uma área de preservação permanente deve atender ao mesmo tempo a vários elementos condicionantes, inclusive técnicos e não jurídicos, além da própria complexidade da concepção de áreas de preservação permanente, assim sendo, não é possível, de maneira simplista, buscar determiná-las exclusivamente a partir da largura dos cursos d´água. Essas, portanto, seriam normas específicas pertencentes aos Estados-membros e aos Municípios, evidentemente, no âmbito do interesse local. Sobre o assunto a própria Patrícia Azevedo arremata:
Cremos que o subjetivismo adotado para definir-se o art. 2º, a, deste diploma, como uma norma geral, afronta a autonomia dos Estados-membros e Municípios, já que em determinadas regiões seria possível a ocupação de trecho das áreas vedadas, que foram declaradas como áreas de preservação permanente.
[...]
Cremos que a norma inscrita no art. 2º, a, não constitui norma geral e, dessa forma, não foi recepcionado pela Constituição de 1988, sendo inconstitucional. (SILVEIRA, 1999, p. 138).
Com relação ao resguardo e os limites das matas ciliares José Eduardo Ramos Rodrigues é contundente, senão vejamos:
Quanto à questão da proteção das matas ciliares, o Código Florestal merece várias críticas, na medida em que não leva em conta a diversidade ambiental dos cursos d´água brasileiros. Como ressalta Luiz Mauro Barbosa na sua já por nós citada obra, é necessário lembrar que a realidade ambiental se apresenta de maneira heterogênea, cada rio organizando-se no relevo de forma diversificada. Assim, por exemplo, em regiões onde os vales são mais abruptos e mais sujeitos a erosão, a mata ao longo do rio deve ser mais extensa do que nas planícies fluviais amplas e relativamente planas, cujos terrenos são mais estáveis e onde os processos erosivos são menos drásticos. No estabelecimento de faixas para preservação da mata ciliar outros fatores como os mencionados devem ser considerados, especialmente na fase atual, onde se propõe a recuperação de grandes trechos degradados das matas ciliares. Desta forma, alguns fundamentos ecológicos para o manejo de florestas, relacionados com o ciclo hidrológico, diversidade biológica e ciclagem de nutrientes também precisam ser considerados.
[...]
Por outro lado, o parágrafo único do mesmo art. 2º, com a redação que lhe é dada pela Lei 7.803/89, informa que nas áreas urbanas, regiões metropolitanas e aglomerados urbanos, serão observados a respeito das áreas de preservação permanente os planos diretores, os limites e princípios a que se refere este mesmo art. 2º.
Ora, a regra geral é que a esmagadora maioria dos municípios não possui plano diretor nem lei de uso do solo. E ainda que tivesse, parece quase impossível aplicar-se à espécie os limites que o Código Florestal determina para as áreas rurais, onde a ocupação e utilização do solo é de características completamente diferentes. (RODRIGUES, 2000, p. 190-191).
O Deputado Federal Gustavo Fruet, na qualidade de relator de projeto de lei recentemente apresentado pelo Deputado Federal Jamil Murad, que trata dos assentamentos habitacionais de baixa renda situados em áreas de preservação permanente e zonas de risco, em zonas urbanas, ao firmar o voto destacou a atual visão do legislador para o caso, no âmbito da legislação urbanística e ambiental, cujos termos em parte são os seguintes:
Urge, portanto, oferecer uma solução para o problema, criando condições legais para a regularização dessas ocupações, de maneira que, de um lado, seja preservado o direito das pessoas à vida e à moradia e, de outro, minimizado o dano ambiental que está sendo perpetrado. Sobre esse aspecto, é importante ressaltar que, do ponto de vista ambiental, o uso regrado de uma área de preservação permanente para fins de moradia, da qual resulte certo controle e medidas mitigadoras, é sempre menos danoso que a ocupação irregular dessa mesma área.
Para equacionar essa questão, a MP 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, alterou o art. 4º do Código Florestal (Lei nº 4.771, de setembro de 1965). Com a mudança, admite-se a autorização para supressão de vegetação em área de preservação permanente (APP) ´em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto´ (art.4º, caput). Sendo área urbana, a supressão pode ser autorizada pelo órgão municipal competente, se o Município dispuser de conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, ressalvada a necessidade de anuência prévia do órgão ambiental estadual competente (art. 4º, § 2º). Entre outras medidas, está previsto que o órgão ambiental competente deve indicar, previamente à emissão da autorização para a supressão de vegetação em área de preservação permanente, as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas pelo empreendedor (art. 4º, § 4).
[...]
Além disso, discute-se no âmbito desta Comissão de Desenvolvimento Urbano o Projeto de Lei nº 3.057, de 2000, e seus apensos, que intentam reformular a norma legal que rege o parcelamento do solo para fins urbanos no País. Essa reformulação, que conta com a participação ativa do Ministério das Cidades e de vários setores da sociedade civil interessados no tema, pretende abranger também a questão da regularização fundiária urbana, dando tratamento legal adequado para as ocupações irregulares em APP. O texto que vem sendo discutido, diga-se de passagem, segue a mesma linha adotada pelo CONAMA, no sentido de definir os casos em que seria admitida a supressão da vegetação e quais as medidas compensatórias a serem adotadas. (BRASIL, Projeto de Lei nº 5.107, 2005).
De acordo com a redação atual do Código Florestal, com relação aos casos previstos pelo caput do artigo 2º e suas diversas alíneas, as áreas de preservação permanente ali criadas têm natureza jurídica de limitação administrativa não gerando, em princípio, direito a indenização. Já, com relação às áreas de preservação permanente localizadas nas áreas urbanas, conforme entendimento de Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo, Consultora Legislativa da Câmara dos Deputados e estudiosa da matéria, “a lei apresenta redação que tem gerado sérias controvérsias. Há posições totalmente antagônicas em relação ao termo ´limites´ presente no parágrafo único do art. 2º do Código Florestal”. (ARAÚJO, 2002, p. 4).
Sobre o termo “limites” Ronald Victor Romero Magri e Ana Lúcia Moreira Borges, pesquisadores e membros do Ministério Público de São Paulo, afirmam:
Esse termo não pode ser compreendido como significando as mesmas quantidades numéricas contidas na norma federal, pois assim não seria a lei municipal senão mera repetição daquela.
Não pode também ser entendido como estabelecendo aquelas quantidades como limite mínimo a ser obedecido pelo legislador local, que assim só poderia estatuir restrições maiores. Isso porque tal situação redundaria no paradoxo de se impor para o espaço urbano padrões mais rigorosos do que para o natural. Apenas para ilustrar esse ponto, basta figurar a hipótese de uma cidade ribeirinha, situada à beira de um rio com mais de seiscentos metros de largura, ter de deslocar-se para, no mínimo, meio quilômetro de sua margem, para satisfazer a norma do art. 2º, letra a, inc. V, da lei em causa, posto que o estatuto municipal sobre o tema não poderia autorizar qualquer supressão da vegetação ciliar naquela extensão.
Por conseguinte, a expressão ´limites´ apenas pode significar que a lei municipal não pode fixar padrões mais rigorosos do que os contidos na federal, que constitui, por assim dizer, o seu teto. Esse critério visaria assegurar que não fosse a propriedade urbana mais onerada que a rural, pelas restrições impostas à sua utilização em prol da preservação ambiental. Ao mesmo tempo, tal solução é a mais condizente com tudo quanto acima ficou dito a propósito de ambiente artificial e natural. (MAGRI; BORGES, 1996, p. 75).
Vicente Celeste Amadei e Vicente de Abreu Amadei sustentam que os limites do Código Florestal são inaplicáveis às zonas urbanas, devendo o assunto ser tratado pela legislação urbanística, nos termos seguintes:
Portanto, as faixas indicadas na letra a do artigo 2º do Código Florestal variam de acordo com a largura dos rios ou cursos d´água, sendo de trinta metros a faixa mínima, em ambos os lados, medida das suas margens e de um rio mínimo de cinqüenta metros nas nascentes e nos chamados olhos d´água.
Ao redor de lagoas, lagos ou reservatórios de águas naturais ou artificiais as faixas mínimas variam de acordo com a utilização desses mananciais.
O nosso entendimento é de que essas exigências são para imóveis situados na zona rural, não só pelo que estipula o parágrafo único do art. 2º do Código Florestal, anteriormente transcrito, como pelo advento da Lei 6.766/79, que determinou, para loteamentos urbanos, uma faixa non aedificandi de quinze metros ao longo das águas correntes e dormentes. (AMADEI; AMADEI, 2002, apud ARAÚJO, 2002, p. 5).
Como bem salienta em estudo Suely Mara Araújo, a Medida Provisória nº 2166-67, de 24 de agosto de 2001, não revoga o parágrafo 1º do artigo 3º do Código Florestal, havendo de ser entendido a partir da atual redação do artigo 4º referenciado que as novas regras aplicam-se tão somente àquelas áreas de preservação permanente criadas nos termos do artigo 2º do mencionado Código. Então, de acordo com as novas regras, a supressão de vegetação em áreas de preservação permanente localizadas nas zonas urbanas segue as regras fixadas pelo órgão ambiental municipal, naqueles municípios que possuam conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, sendo também exigida a anuência prévia do órgão ambiental estadual. Destarte, além da necessidade do procedimento administrativo próprio para comprovar a utilidade pública ou o interesse social, inclusive a inexistência de alternativa locacional do empreendimento, também será necessário se atender as novas regras trazidas pela citada Medida Provisória nº 2166-67/2001, que modificou em parte a redação do artigo 1º do Código Florestal, da seguinte maneira:
Art. 1º - [...]
IV - utilidade pública:
a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;
b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia; e
c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA;
V - interesse social:
a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como: prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas, conforme resolução do CONAMA;
b) as atividades de manejo agroflorestal sustentável praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterizem a cobertura vegetal e não prejudiquem a função ambiental da área; e
c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resolução do CONAMA. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
Em seguida, prosseguindo o estudo já mencionado, Suely Araújo anota:
A redação do art. 4º trazida pela MP 2.166-67/01 é problemática em relação a vários aspectos. No que se refere a áreas urbanas, a anuência do órgão estadual pode ser entendida tanto como um ato específico para cada procedimento administrativo, quanto como um ato genérico que ateste que o Município tem capacidade para conceder autorizações para supressão de vegetação em APP. No que se refere a áreas rurais, ou a áreas urbanas em municípios que não contam com conselho de meio ambiente ou plano diretor, não há como saber quando cabe a anuência prévia do órgão federal ou municipal de meio ambiente (§ 1º do art. 4º). Além disso, a vedação à supressão de vegetação em nascentes, dunas e mangues em casos de interesse social não tem uma justificativa evidente.
Em relação à vegetação das APP previstas pelo art. 3º do Código Florestal e criadas pelo Poder Executivo federal, há que se ponderar se a Constituição Federal de 1988 não teria retirado do IBAMA a competência para autorizar a sua supressão. As APP assim declaradas pelo Poder Público assemelham-se em tudo aos espaços territoriais especialmente protegidos do art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal. E diz a Constituição que esses espaços, uma vez criados por decreto ou por lei, só podem ser alterados ou suprimidos mediante lei. Mas há quem entenda que a lei de que fala a Constituição, no caso das APP, é o próprio Código Florestal, que delega genericamente essa competência ao órgão federal. (ARAÚJO, 2002, p. 7-8).
Nesse momento, é importante salientar, que resoluções, portarias e decretos não são instrumentos adequados para instituir áreas de preservação permanente, ou seja, somente lei deve ser usada, isto porque, além da área ficar submetida a cuidados especiais, o proprietário passa a sofrer sérias restrições com relação ao seu direito de uso e gozo, devendo ser lembrado que no mundo jurídico somente a lei em sentido concreto pode inovar quando são criados direitos e obrigações.
A leitura da nova redação do artigo 4º do Código Florestal, alterado pela Medida Provisória nº 2.166-67, indica que a supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizado e motivado em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto. A seguir, ao estabelecer a condição para supressão de vegetação em área de preservação permanente, o parágrafo 2º desse mesmo artigo 4º excepciona a regra fixada, senão vejamos:
Art. 4º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.
§ 2º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
Ora, a partir da leitura do texto legal observa-se, na contramão do desejo de muitos, que o fato da área de preservação permanente se encontrar na zona urbana impõe modificação da proteção legal a esse recurso natural, ou seja, de acordo com as precisas palavras de Roberta Casali Bahia Damis e Taís de Souza Andrade, a questão é assim esclarecida:
Com efeito, o parágrafo segundo representa exceção à intocabilidade de APP e, por se tratar de área urbana, até mesmo dispensa a exigência da declaração de utilidade pública ou interesse social para a supressão da vegetação. Aqui, mais uma vez, se pretendeu reforçar a tese de que cabe ao Município a disciplina do uso e ocupação do solo em seu território, mormente em se tratando de zona urbana. (DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 4).
A seguir, nos parágrafos 3º e 4º do artigo 4º, também encontramos exceção à regra de proibição da supressão de vegetação nas áreas de preservação permanente, nos casos eventuais ou de supressão de baixo impacto, sendo que nessas situações inclusive se dispensa a declaração de utilidade pública ou mesmo o interesse social, que será substituída pela autorização do órgão ambiental competente, havendo ainda a previsão até de medidas mitigadoras e compensatórias que poderão vir a ser adotadas pelo empreendedor. Ora, a partir daí fica evidente que há uma correlação entre o grau de impacto causado e o rigor da lei, e ainda, em se tratando de zona urbana há uma evidente flexibilização do tratamento dado aos recursos naturais, inclusive, até porque nas zonas urbanas a sensibilidade ecológica naturalmente é diferenciada, em face das necessidades e até pressões das próprias comunidades. Portanto, é evidente a inaplicabilidade nas zonas urbanas da regra geral de que as áreas de preservação permanente são intocáveis.
Buscando nos ensinamentos de Carlos Maximiliano uma maneira adequada de entendimento do parágrafo único do artigo 2º, com vistas a interpretá-lo em consonância, tanto com os demais dispositivos do Código Florestal como com o próprio ordenamento jurídico do país, vemos que na consagrada obra Hermenêutica e Aplicação do Direito encontramos apontamentos indicando que a interpretação das normas legais deve levar em conta o valor lingüístico, utilizando a semântica para efetivar uma interpretação sistemática do dispositivo, mas sempre de maneira a não comprometer a finalidade do texto. Vejamos o que diz o insigne mestre:
O fim inspirou o dispositivo; deve, por isso mesmo, também servir para lhe limitar o conteúdo; retifica e completa os caracteres na hipótese legal e auxilia a precisar quais as espécies que na mesma se enquadram. Fixa o alcance, a possibilidade prática; pois impera a presunção de que o legislador haja pretendido editar um meio razoável, e, entre os meios possíveis, escolhido o mais simples, adequado eficaz. O fim não revela, por si só, os meios que os autores das expressões de Direito puseram em ação para realizar; serve, entretanto, para melhor compreendê-los e desenvolvê-los em suas minúcias. Por conseguinte, não basta determinar finalidade prática da norma, a fim de reconstruir o seu verdadeiro conteúdo; cumpre verificar se o legislador, em outras disposições, já revelou preferência por um meio, ao invés de outro, para atingir o objetivo colimado; se isso não aconteceu, deve-se dar a primazia ao meio mais adequado para atingir aquele fim de modo pleno, completo, integral. (MAXIMILIANO, 1996, p. 152).
É certo, pois, que o Código Florestal objetivou fixar as normas e regras exclusivamente para florestas inseridas no meio rural, ou seja, onde a ingerência humana é ocasional. Tanto é verdade que se observarmos o texto original, que entrou em vigor em 1965, não encontramos uma única referência à área urbana, entretanto, inúmeros são os dispositivos que citam atividades rurais.
Há de se ressaltar ainda que, no texto atual modificado, somente em três oportunidades encontramos a menção de área urbana, sendo todas elas fruto de alterações posteriores à própria Constituição da República de 1988, e que vieram resolver dúvidas e inclusive elucidar que a regra do caput do artigo não se aplicaria nas zonas urbanas. Cronologicamente as alterações ocorreram com a Lei nº 7.803, de 24 de agosto de 1989, que acresceu parágrafo único ao artigo 2º e parágrafo único ao artigo 22, e, com a Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, que acresceu o parágrafo 2º ao artigo 4º, verbis:
Art. 2º -
Parágrafo único - No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.
Art. 4º -
§ 2º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
Art. 22 –
Parágrafo único - Nas áreas urbanas, a que se refere o parágrafo único do art. 2º desta Lei, a fiscalização é da competência dos municípios, atuando a União supletivamente. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
De resto, vale observar, que se os limites inseridos no parágrafo único do Código Florestal fossem mínimos, é certo que os planos diretores e as próprias leis de uso do solo perderiam, via engessamento, o próprio sentido de existirem, pois, em essência, tão somente repetiriam o Código Florestal. Além do mais, é difícil imaginar, que o legislador objetivou impor ao meio urbano já densamente povoado, regras mais restritivas que as propostas para o meio rural.
Por fim, vale lembrar, que é através dos planos diretores e das leis de uso do solo que a municipalidade busca a melhor adequação para as áreas verdes das zonas urbanas e de expansão urbana. Sobre essa questão Roberta Casali Bahia Damis e Taís de Souza Andrade muito bem lembraram o que foi pontificado pelo professor Édis Milaré:
A preservação de áreas verdes no perímetro urbano dos Municípios tem o objetivo de ordenar a ocupação espacial, visando a contribuir para o equilíbrio do meio ambiente em que mais intensamente vive e trabalha o homem. As normas que disciplinam, no meio ambiente urbano, a preservação de áreas verdes, são as contidas no Plano Diretor, na lei de uso do solo, seja municipal, seja metropolitana, e em outras editadas especialmente para tal fim. [...] A supressão de árvores ou formações arbóreas isoladas em áreas urbanas, que não se enquadrem em qualquer das situações de proteção ambiental, pode ser feita mediante simples autorização do Poder Público Local, quando a lei assim o exigir. (MILARÉ, 2004, apud DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 7).
A aplicação indistinta das regras fixadas no Código Florestal para as áreas de preservação permanente podem ser consideradas inadequadas porque não levam em conta as importantes diferenças existentes entre as zonas rurais e urbanas, além do mais, não se pode perder de vista a importância de se proteger o ambiente, mas também assegurar o bem-estar social das populações urbanas. Também não se pode esquecer que o Poder Público, inclusive através do próprio EIA-RIMA, para adequar a qualidade de vida urbana, tem meios e capacidade para avaliar casos de supressão de vegetação e as necessárias medidas mitigadoras ou compensatórias que cada caso venha a requerer.
Igualmente importante é buscar-se a adequada interpretação do texto legal, inclusive de forma que o mesmo se adapte à época em que se encontra o intérprete, para que assim ocorra a necessária adequação à realidade. Como muito bem observaram Roberta Damis e Taís Andrade, a letra da lei não comporta uma só forma de interpretação, assim sendo:
É necessário dizer que, pelo processo interpretativo, não decorre a descoberta do unívoco ou do correto sentido, mas, sim, a produção de um sentido originado de um processo de compreensão, onde o sujeito, a partir de uma situação hermenêutica, faz uma fusão de horizontes a partir da historicidade. Não há interpretação sem relação social. (STRECK, 1999, apud DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 8).
Para demonstrar que o artigo 2º do Código Florestal, quando originalmente elaborado, não objetivou disciplinar questões relacionadas às zonas urbanas, Vicente Gomes da Silva, consultor jurídico do Ministério do Meio Ambiente, formulou as indagações seguintes:
Como compatibilizar o conceito de largura ou metragem estabelecidas na lei para os corpos d´água existentes nos centros urbanos? Como resolver, por exemplo, a proibição de construção de prédios públicos, ou mesmo residenciais, nos topos de morros, montes, montanhas, serras, nas encostas, nas bordas dos tabuleiros ou chapadas se boa parte das cidades brasileiras encontram-se no litoral e quase todas construídas em regiões e locais que se enquadram na proibição da norma? (SILVA, 2002, apud DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 8).
A verdade é que a realidade urbana sempre foi diferente. Inadmissível é agora imaginar que a pretensão do legislador foi, em se aplicando o Código Florestal em áreas urbanas, que seja providenciada a destruição de avenidas, prédios e mesmo bairros inteiros que, em alguns casos, foram implantados a centenas de anos, porque se encontram em desacordo com a lei que em 1965 entrou em vigor. Sem esquecer ainda, das implicações que, a contra-senso, decorreriam envolvendo muitas vezes populações inteiras. Para percebermos a impertinência da conclusão basta observar a quantidade de edificações que existem junto às margens de pequenos cursos d´água nas capitais brasileiras.
Vale ainda destacar, que objetivando a aplicabilidade do Código Florestal nas zonas urbanas, o artigo 2º do Código Florestal foi alterado com a introdução da alínea i, assim o texto legal passou a considerar também de preservação permanente as florestas e demais formas de vegetação natural situada “nas áreas metropolitanas definidas em lei” (BRASIL, Lei nº 6.535, 1978). Entretanto, para dirimir dúvida, posteriormente essa alínea foi suprimida e parágrafo único foi acrescentado ao artigo 2º, com isso, em se tratando de zonas urbanas, estabeleceu-se que deveriam ser observados os planos diretores e as leis de uso do solo (BRASIL, Lei nº 7.803, 1989), momento, inclusive, que foram ampliados os limites fixados para as faixas constantes do caput do artigo 2º.
Ainda, sobre a necessidade de uma interpretação adequada do Código Florestal, Roberta Damis e Taís Andrade resgatam o posicionamento de Jackson Lisboa Junior, Procurador Federal do IBAMA, nos seguintes termos:
As APPs em área urbana, são especialmente protegidas, mas têm outro regime jurídico, respeitados os princípios e limites do código. Este regime é baseado no uso sustentável dos recursos naturais compatíveis com o meio ambiente urbano. Este regime de uso está amparado no estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), na Lei de Parcelamento do Solo Urbano (6.766/79), na lei de Zoneamento Costeiro (7.661/88), e nas demais leis urbanísticas municipais.
[...]
Viu-se, na prática, a necessidade de se flexibilizar o regime jurídico dessas áreas especialmente protegidas ante à incompatibilidade de sua manutenção integral no meio ambiente urbano. (DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 9).
E, prosseguindo, essas mesmas estudiosas da matéria alertam que o Código Florestal não pode ser interpretado de maneira a trazer prejuízos irreparáveis aos interesses das comunidades urbanas, e inclusive salientam, a proteção dos recursos naturais inseridos nas zonas urbanas deve ser providenciada de acordo com o caso concreto, como bem observa Paulo Victor Fernandes, nos seguintes termos: “A interpretação, levando-se em consideração todos os fatores a ela relacionados, deve se dirigir para uma conclusão que privilegie o meio ambiente, sem, contudo, obstar a produção e o desenvolvimento. Esta é a finalidade da norma”. (FERNANDES, 2004, apud DAMIS; ANDRADE, 2006, p. 9).
Mostra inequívoca de que nos últimos anos o Código Florestal vem sendo remendado para atender questões urbanas, é a interpretação que vinha sendo dada ao parágrafo 1º do artigo 3º, e as alterações introduzidas a partir da Medida Provisória nº 2.166-67/2001.
Com relação a tal parágrafo, o entendimento do IBAMA era de que seu poder de autorizar a supressão também se aplicava às vegetações de preservação permanente criadas pelo artigo 2º do Código Florestal, ou seja, esse poder de autorizar não estava restrito somente às florestas criadas a partir do artigo 3º, isto é, aquelas declaradas por ato do Poder Público.
Posteriormente, a partir da Medida Provisória nº 2.166/2001, o Poder Executivo Federal procurou eliminar a dúvida quanto à extensão da aplicação do parágrafo 1º do artigo 3º quando se necessita suprimir vegetação em área de preservação permanente, visto que, a partir da nova redação do artigo 4º, foi possível suprimir-se esse tipo de vegetação decorrente do artigo 2º, sem a necessidade de lei própria, o que era a dúvida. Entretanto, curiosamente, a Medida Provisória não revogou expressamente o parágrafo 1º do artigo 3º que tanto gerava dúvidas, com isso, e devido à falta de clareza do texto legal, permanece o impasse quanto à exclusiva aplicabilidade das regras do artigo 4º ao artigo 2º do mencionado Código.
Com relação à supressão de vegetação considerada de preservação permanente nas zonas urbanas, elas atualmente dependem da observância do parágrafo 2º do artigo 4º, ou seja, autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, e, ainda, anuência prévia do órgão ambiental estadual.
Além disso, como anteriormente mencionado, também é necessário procedimento administrativo que comprove a utilidade pública ou o interesse social, inclusive a inexistência de alternativa técnica ou locacional do empreendimento proposto, sendo que a utilidade pública e o interesse social estarão condicionados à discricionariedade prevista no artigo 1º do próprio Código Florestal, modificado pela Medida Provisória supra mencionada.
Como se observa, o entendimento do CONAMA era de que as florestas de preservação permanente do artigo 2º do Código Florestal, dependendo das situações, podiam vir a ser suprimidas. Com a Medida Provisória nº 2166-67, de 24 de agosto de 2001, o artigo 4º do Código Florestal passou a ter a seguinte redação:
Art. 4º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.
§ 1º - A supressão de que trata o caput deste artigo dependerá de autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no § 2º deste artigo.
§ 2º - A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
§ 3º - O órgão ambiental competente poderá autorizar a supressão eventual e de baixo impacto ambiental, assim definido em regulamento, da vegetação em área de preservação permanente.
§ 4º - O órgão ambiental competente indicará, previamente à emissão da autorização para a supressão de vegetação em área de preservação permanente, as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas pelo empreendedor.
§ 5º - A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, ou de dunas e mangues, de que tratam, respectivamente, as alíneas “c” e “f” do art. 2º deste Código, somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública.
§ 6º - Na implantação de reservatório artificial é obrigatória a desapropriação ou aquisição, pelo empreendedor, das áreas de preservação permanente criadas no seu entorno, cujos parâmetros e regime de uso serão definidos por resolução do CONAMA.
§ 7º - É permitido o acesso de pessoas e animais às áreas de preservação permanente, para obtenção de água, desde que não exija a supressão e não comprometa a regeneração e a manutenção a longo prazo da vegetação nativa. (BRASIL, Lei nº 4.771, 1965).
“A sabedoria amadurece por meio do sofrimento.”
Ésquilo (trágico grego, c. 525-456 a.C.)
Ésquilo (trágico grego, c. 525-456 a.C.)
9. Conclusões
Em um país com dimensões continentais é complexo legislar de forma adequada quando o assunto envolve tamanha diversidade regional, em especial peculiaridades envolvendo mais de cinco mil municípios brasileiros. Ora, em se tratando de um universo tão amplo de diferenças, envolvendo desde um minúsculo povoado interiorano até uma metrópole como a Grande São Paulo, não se pode conceber a aplicação de normas gerais do Código Florestal a espaços urbanos tão díspares.
A realidade urbana muitas vezes é diferente da rural quanto à proteção ao meio ambiente, e, em qualquer dos casos, também haverão de serem diferentes as flexibilizações da tutela dos recursos naturais. O bem-estar social numa cidade reúne peculiaridades, e exemplo disso são as necessidades que as comunidades urbanas possuem de moradias cercadas de inúmeras obras de infra-estrutura. Ademais, não se pode esquecer que a interpretação das normas ambientais deve ser efetivada de acordo com o desenvolvimento sustentável, portanto, sempre buscando a conciliação do crescimento econômico e interesse social, com a proteção ambiental.
A correta interpretação hermenêutica do artigo 2º do Código Florestal leva ao entendimento de que a sua aplicação se restringe ao meio rural, especialmente em virtude da redação do parágrafo único, taxativo ao estabelecer, que no caso de áreas urbanas observar-se-á o disposto no respectivo plano diretor e leis de uso do solo. E esse mesmo parágrafo único é encerrado com a disposição normativa de que, o legislador municipal deverá respeitar os princípios e limites a que se refere o artigo.
De acordo com ensinamento do magistrado e professor Ronald Pietre (PIETRE, 2006, p. 358), tal disposição normativa não está obrigando o legislador municipal a repetir o disposto nas diversas alíneas do parágrafo 2º do Código Florestal, pois, nesse caso, a própria existência do parágrafo único seria injustificada. Ademais, não se pode esquecer que os “limites e princípios” constantes da norma envolvem mera diretriz, ou seja, a lei municipal não poderá vir a ser mais rigorosa do que o Código Florestal.
Há de se registrar que, nas zonas urbanas, é praticamente impossível demarcar-se como área de preservação permanente faixas marginais com largura superior a trinta metros, e, havendo dificuldade de se aplicar a norma, poderá haver inobservância do artigo 182 da Constituição da República de 1988, do teor seguinte: “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais, fixadas em lei, têm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”. (BRASIL, Constituição, 1988).
Destarte, parece imprudente que a largura das faixas marginais dos cursos d´água seja providenciada através de lei federal, pois é inadmissível imaginar que tal aplicação possa ser efetivada indistintamente em todo o território nacional, vez que, obviamente, a bacia do rio Amazonas difere sobremaneira da bacia do rio Arrudas na cidade de Belo Horizonte, assim como do rio São Francisco em Pirapora.
Para a democracia é importante a possibilidade de se permitir que as administrações municipais cuidem, por si, de seus próprios espaços urbanos, até porque a Constituição da República de 1988 conferiu aos Municípios a capacidade de autogestão. Portanto, em se tratando o território nacional de um espaço com dimensões continentais, e envolvendo uma gama tão vasta de biodiversidades, é importante que a legislação ambiental seja interpretada com suficiente adequabilidade técnica e razoabilidade.
É evidente a imperfeição da redação do parágrafo único do Código Florestal, modificado pela Lei nº 7.803/89, e tal imperfeição não pode vir a ser justificativa para se aplicar regras das áreas de preservação permanente indistintamente em zonas urbanas.
Além da revisão imediata do Código Florestal, também é imprescindível que se providencie avaliação da possibilidade de uso e exploração sustentável de determinadas áreas de preservação permanente, havendo talvez com isso necessidade de se revir a roupagem jurídica das mesmas, para se harmonizar os artigos 170 e 182 da Constituição da República de 1988.
As faixas de preservação permanente fixadas pelo Código Florestal, em geral são inaplicáveis à realidade urbana das bacias hidrográficas, e são igualmente inaplicáveis à realidade que envolve encostas ou topo de morros. Como anteriormente salientado, alternativa que deve ser analisada é tratar essa questão, no âmbito rural e urbano, a partir de avaliações providenciadas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, que levem em conta, dentre outras, as condições fisiográficas, geológicas, hidrológicas, botânicas, climatológicas, e inclusive as atividades econômicas e sociais predominantes.
A Constituição da República de 1988 não prevê a aplicação do Código Florestal nas zonas urbanas, entretanto trata do plano diretor que é o instrumento básico de política desenvolvimento e de expansão urbana, para organizar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
A aplicação do plano diretor decorre de imposição constitucional que objetiva tornar democrática a política e o planejamento urbanístico. Ademais, como bem ressalta o magistrado Ronald Pietre (PIETRE, 2006, p. 361), a Lei nº 7.803/89, que modificou a redação da alínea a do artigo 2º do Código Florestal, ao introduzir os itens 1 a 5 o fez de maneira inconstitucional, pois o artigo 22 da Constituição da República de 1988 não fixou à União competência privativa para legislar sobre matéria ambiental, ou seja, a Carta Magna na verdade estendeu essa competência a todos os entes federados e inclusive fixou as regras.
Ora, se de acordo com expressos termos dos artigos 1º e 2º da Lei nº 10.257/2001, Estatuto da Cidade, o plano diretor se encarrega de proteger os recursos naturais nas zonas urbanas, então a aplicação do Código Florestal em tais espaços estará restrita àquilo em que houver compatibilidade.
Nas zonas urbanas não é saudável a preocupação com o meio ambiente ser vista ou tratada como conflitante com o planejamento dos espaços, visto que esse planejamento só se justifica se estiver voltado para atender o bem-estar das próprias pessoas, sendo um meio ambiente ecologicamente equilibrado condição essencial para a sadia qualidade de vida. E é importante observar, inclusive a partir da ótica do Estatuto da Cidade, que para se reordenar os espaços urbanos críticos, levando em conta as questões ambientais, é necessário se pensar em longo prazo e de acordo com uma perspectiva solidária, evidentemente comprometida com a qualidade de vida tanto da presente como das futuras gerações.
Vale destacar também, que caso o legislador tivesse interesse em definir áreas de preservação permanente nas zonas urbanas, certamente essa providência seria tomada e faria parte da Lei nº 10.257/2001, ou seja, do Estatuto da Cidade, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição da República de 1988, ao definir as normas gerais balizadoras da política de planejamento urbano, como consta do parágrafo único do artigo 1º do teor seguinte: “Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”. (BRASIL, Lei nº 10.257, 2001).
É necessário observar que, nos termos do parágrafo 1º desse mesmo artigo 182, o plano diretor se destaca como instrumento importante para desenvolvimento da política urbana. Ronald Pietre observa que Hely Lopes Meireles em sua consagrada obra Direito Municipal Brasileiro, afirma que o plano diretor:
Deve ser a expressão das aspirações dos munícipes quanto ao progresso do território municipal no seu conjunto cidade-campo. É um instrumento técnico-legal definidor dos objetivos de cada Municipalidade, e por isso mesmo com supremacia sobre os outros, para orientar toda a atividade da Administração e dos administrados nas realizações públicas e particulares que interessem ou afetem a coletividade. [...] A delimitação da zona urbana ou perímetro urbano deve ser feita por lei municipal, tanto para fins urbanísticos como para efeitos tributários. [...] Promulgada a lei municipal instituidora ou ampliadora da zona urbana, a prefeitura deverá enviar seu texto integral ao Incra, para a cessação de sua jurisdição sobre a nova área urbana e transferência da competência impositiva federal (ITR) para a municipal (IPTU), incidente sobre o terreno e respectivas construções. (MEIRELES, [1999?], apud PIETRE, 2006, p. 359).
O artigo 24 e seu inciso VI, da Constituição da República de 1988, esclarecem que a competência para legislar sobre matéria ambiental é concorrente, sendo que o parágrafo 1º deste mesmo artigo esclarece: “No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais”. (BRASIL, Constituição, 1988). Ou seja, enquanto a União é competente para fixar as normas gerais, os Estados são competentes para estabelecer as normas específicas com relação à matéria ambiental.
De acordo com o artigo 23, combinado com os artigos 30, VIII, e 182, da Constituição da República de 1988, o Município possui competência para proteger o meio ambiente, bem como realizar a organização do seu território, devendo ser lembrado, nos expressos termos do mencionado artigo 182, que a política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, e que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Nos termos do artigo 23, VI, da Carta Magna, em virtude do princípio da legalidade, os municípios também possuem competência legislativa em matéria ambiental, pois, evidentemente, não poderiam agir sem lei autorizativa para tal. Assim sendo, e em face da competência legislativa dos Estados e Municípios em matéria ambiental, há de se concluir pela inconstitucionalidade da Lei nº 7.803/89 que, ao incluir os itens 1 a 5 na alínea a do artigo 2º, do Código Florestal, não observou que tais itens deveriam tratar de normas gerais, conforme expresso no artigo 24, parágrafo 1º da Carta Constitucional de 1988.
Antônio Herman V. Benjamin, em artigo consagrado denominado Reflexões sobre a Hipertrofia do Direito de Propriedade na Tutela da Reserva Legal e das Áreas de Preservação Permanente, pontua com relação ao direito de propriedade o seguinte:
O Direito Ambiental – e com ele todos os instrumentos destinados a viabilizar o desenvolvimento sustentável – não enseja, de maneira alguma, o enfraquecimento ou a destruição do direito de propriedade. Ao revés, a nova disciplina é manifestação necessária e legítima de um direito supra-individual (o meio ambiente ecologicamente equilibrado) que, no plano constitucional, participa da própria gênese do direito de propriedade e o condiciona. No fundo, a norma ambiental tão só deseja um mínimo de “ponderação ecológica”, para usar a referência de Gomes Canotilho, no sentido de obrigar os empreendedores e todos os operadores jurídicos a levarem em conta, em suas decisões e valorações, a proteção do meio ambiente. (BENJAMIN, 1997, p. 60-61).
Destarte, não é conveniente se aplicar a legislação ambiental de maneira apaixonada, inclusive porque tal procedimento poderá resultar em termos práticos, humanitários e jurídicos, em uma violação dos direitos do homem mais grave do que não se aplicar.
A realidade urbana muitas vezes é diferente da rural quanto à proteção ao meio ambiente, e, em qualquer dos casos, também haverão de serem diferentes as flexibilizações da tutela dos recursos naturais. O bem-estar social numa cidade reúne peculiaridades, e exemplo disso são as necessidades que as comunidades urbanas possuem de moradias cercadas de inúmeras obras de infra-estrutura. Ademais, não se pode esquecer que a interpretação das normas ambientais deve ser efetivada de acordo com o desenvolvimento sustentável, portanto, sempre buscando a conciliação do crescimento econômico e interesse social, com a proteção ambiental.
A correta interpretação hermenêutica do artigo 2º do Código Florestal leva ao entendimento de que a sua aplicação se restringe ao meio rural, especialmente em virtude da redação do parágrafo único, taxativo ao estabelecer, que no caso de áreas urbanas observar-se-á o disposto no respectivo plano diretor e leis de uso do solo. E esse mesmo parágrafo único é encerrado com a disposição normativa de que, o legislador municipal deverá respeitar os princípios e limites a que se refere o artigo.
De acordo com ensinamento do magistrado e professor Ronald Pietre (PIETRE, 2006, p. 358), tal disposição normativa não está obrigando o legislador municipal a repetir o disposto nas diversas alíneas do parágrafo 2º do Código Florestal, pois, nesse caso, a própria existência do parágrafo único seria injustificada. Ademais, não se pode esquecer que os “limites e princípios” constantes da norma envolvem mera diretriz, ou seja, a lei municipal não poderá vir a ser mais rigorosa do que o Código Florestal.
Há de se registrar que, nas zonas urbanas, é praticamente impossível demarcar-se como área de preservação permanente faixas marginais com largura superior a trinta metros, e, havendo dificuldade de se aplicar a norma, poderá haver inobservância do artigo 182 da Constituição da República de 1988, do teor seguinte: “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais, fixadas em lei, têm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”. (BRASIL, Constituição, 1988).
Destarte, parece imprudente que a largura das faixas marginais dos cursos d´água seja providenciada através de lei federal, pois é inadmissível imaginar que tal aplicação possa ser efetivada indistintamente em todo o território nacional, vez que, obviamente, a bacia do rio Amazonas difere sobremaneira da bacia do rio Arrudas na cidade de Belo Horizonte, assim como do rio São Francisco em Pirapora.
Para a democracia é importante a possibilidade de se permitir que as administrações municipais cuidem, por si, de seus próprios espaços urbanos, até porque a Constituição da República de 1988 conferiu aos Municípios a capacidade de autogestão. Portanto, em se tratando o território nacional de um espaço com dimensões continentais, e envolvendo uma gama tão vasta de biodiversidades, é importante que a legislação ambiental seja interpretada com suficiente adequabilidade técnica e razoabilidade.
É evidente a imperfeição da redação do parágrafo único do Código Florestal, modificado pela Lei nº 7.803/89, e tal imperfeição não pode vir a ser justificativa para se aplicar regras das áreas de preservação permanente indistintamente em zonas urbanas.
Além da revisão imediata do Código Florestal, também é imprescindível que se providencie avaliação da possibilidade de uso e exploração sustentável de determinadas áreas de preservação permanente, havendo talvez com isso necessidade de se revir a roupagem jurídica das mesmas, para se harmonizar os artigos 170 e 182 da Constituição da República de 1988.
As faixas de preservação permanente fixadas pelo Código Florestal, em geral são inaplicáveis à realidade urbana das bacias hidrográficas, e são igualmente inaplicáveis à realidade que envolve encostas ou topo de morros. Como anteriormente salientado, alternativa que deve ser analisada é tratar essa questão, no âmbito rural e urbano, a partir de avaliações providenciadas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, que levem em conta, dentre outras, as condições fisiográficas, geológicas, hidrológicas, botânicas, climatológicas, e inclusive as atividades econômicas e sociais predominantes.
A Constituição da República de 1988 não prevê a aplicação do Código Florestal nas zonas urbanas, entretanto trata do plano diretor que é o instrumento básico de política desenvolvimento e de expansão urbana, para organizar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
A aplicação do plano diretor decorre de imposição constitucional que objetiva tornar democrática a política e o planejamento urbanístico. Ademais, como bem ressalta o magistrado Ronald Pietre (PIETRE, 2006, p. 361), a Lei nº 7.803/89, que modificou a redação da alínea a do artigo 2º do Código Florestal, ao introduzir os itens 1 a 5 o fez de maneira inconstitucional, pois o artigo 22 da Constituição da República de 1988 não fixou à União competência privativa para legislar sobre matéria ambiental, ou seja, a Carta Magna na verdade estendeu essa competência a todos os entes federados e inclusive fixou as regras.
Ora, se de acordo com expressos termos dos artigos 1º e 2º da Lei nº 10.257/2001, Estatuto da Cidade, o plano diretor se encarrega de proteger os recursos naturais nas zonas urbanas, então a aplicação do Código Florestal em tais espaços estará restrita àquilo em que houver compatibilidade.
Nas zonas urbanas não é saudável a preocupação com o meio ambiente ser vista ou tratada como conflitante com o planejamento dos espaços, visto que esse planejamento só se justifica se estiver voltado para atender o bem-estar das próprias pessoas, sendo um meio ambiente ecologicamente equilibrado condição essencial para a sadia qualidade de vida. E é importante observar, inclusive a partir da ótica do Estatuto da Cidade, que para se reordenar os espaços urbanos críticos, levando em conta as questões ambientais, é necessário se pensar em longo prazo e de acordo com uma perspectiva solidária, evidentemente comprometida com a qualidade de vida tanto da presente como das futuras gerações.
Vale destacar também, que caso o legislador tivesse interesse em definir áreas de preservação permanente nas zonas urbanas, certamente essa providência seria tomada e faria parte da Lei nº 10.257/2001, ou seja, do Estatuto da Cidade, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição da República de 1988, ao definir as normas gerais balizadoras da política de planejamento urbano, como consta do parágrafo único do artigo 1º do teor seguinte: “Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”. (BRASIL, Lei nº 10.257, 2001).
É necessário observar que, nos termos do parágrafo 1º desse mesmo artigo 182, o plano diretor se destaca como instrumento importante para desenvolvimento da política urbana. Ronald Pietre observa que Hely Lopes Meireles em sua consagrada obra Direito Municipal Brasileiro, afirma que o plano diretor:
Deve ser a expressão das aspirações dos munícipes quanto ao progresso do território municipal no seu conjunto cidade-campo. É um instrumento técnico-legal definidor dos objetivos de cada Municipalidade, e por isso mesmo com supremacia sobre os outros, para orientar toda a atividade da Administração e dos administrados nas realizações públicas e particulares que interessem ou afetem a coletividade. [...] A delimitação da zona urbana ou perímetro urbano deve ser feita por lei municipal, tanto para fins urbanísticos como para efeitos tributários. [...] Promulgada a lei municipal instituidora ou ampliadora da zona urbana, a prefeitura deverá enviar seu texto integral ao Incra, para a cessação de sua jurisdição sobre a nova área urbana e transferência da competência impositiva federal (ITR) para a municipal (IPTU), incidente sobre o terreno e respectivas construções. (MEIRELES, [1999?], apud PIETRE, 2006, p. 359).
O artigo 24 e seu inciso VI, da Constituição da República de 1988, esclarecem que a competência para legislar sobre matéria ambiental é concorrente, sendo que o parágrafo 1º deste mesmo artigo esclarece: “No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais”. (BRASIL, Constituição, 1988). Ou seja, enquanto a União é competente para fixar as normas gerais, os Estados são competentes para estabelecer as normas específicas com relação à matéria ambiental.
De acordo com o artigo 23, combinado com os artigos 30, VIII, e 182, da Constituição da República de 1988, o Município possui competência para proteger o meio ambiente, bem como realizar a organização do seu território, devendo ser lembrado, nos expressos termos do mencionado artigo 182, que a política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, e que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Nos termos do artigo 23, VI, da Carta Magna, em virtude do princípio da legalidade, os municípios também possuem competência legislativa em matéria ambiental, pois, evidentemente, não poderiam agir sem lei autorizativa para tal. Assim sendo, e em face da competência legislativa dos Estados e Municípios em matéria ambiental, há de se concluir pela inconstitucionalidade da Lei nº 7.803/89 que, ao incluir os itens 1 a 5 na alínea a do artigo 2º, do Código Florestal, não observou que tais itens deveriam tratar de normas gerais, conforme expresso no artigo 24, parágrafo 1º da Carta Constitucional de 1988.
Antônio Herman V. Benjamin, em artigo consagrado denominado Reflexões sobre a Hipertrofia do Direito de Propriedade na Tutela da Reserva Legal e das Áreas de Preservação Permanente, pontua com relação ao direito de propriedade o seguinte:
O Direito Ambiental – e com ele todos os instrumentos destinados a viabilizar o desenvolvimento sustentável – não enseja, de maneira alguma, o enfraquecimento ou a destruição do direito de propriedade. Ao revés, a nova disciplina é manifestação necessária e legítima de um direito supra-individual (o meio ambiente ecologicamente equilibrado) que, no plano constitucional, participa da própria gênese do direito de propriedade e o condiciona. No fundo, a norma ambiental tão só deseja um mínimo de “ponderação ecológica”, para usar a referência de Gomes Canotilho, no sentido de obrigar os empreendedores e todos os operadores jurídicos a levarem em conta, em suas decisões e valorações, a proteção do meio ambiente. (BENJAMIN, 1997, p. 60-61).
Destarte, não é conveniente se aplicar a legislação ambiental de maneira apaixonada, inclusive porque tal procedimento poderá resultar em termos práticos, humanitários e jurídicos, em uma violação dos direitos do homem mais grave do que não se aplicar.
“Os progressos obtidos por meio do ensino são lentos; já os obtidos por meio de exemplos são mais imediatos e eficazes.”
Sêneca (filósofo latino, 4 a.C.-65 d.C.)
Sêneca (filósofo latino, 4 a.C.-65 d.C.)
Helio Mattos de Moraes
10. Referências Bibliográficas
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Código Florestal nas Cidades. O Eco, Rio de Janeiro, 7 nov 2004. Disponível em:
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BENJAMIN, Antônio Herman V. Reflexões sobre a hipertrofia do direito de propriedade na tutela da reserva legal e das áreas de preservação permanente. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. 340, p. 45-62, out./dez., 1997.
BRANDÃO, Júlio Cezar Lima. Aspectos jurídicos das florestas de preservação permanente e das reservas legais: proteção ambiental e propriedade. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, v. 6, n. 22, p. 114-146, abr./jun., 2001.
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia de assuntos jurídicos. Disponível em:
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia de assuntos jurídicos. Disponível em:
BRASIL. Constituição da República Federativa de 1988. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia de assuntos jurídicos. Disponível em:
BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia de assuntos jurídicos. Disponível em:
BRASIL. Decreto nº 23.793, de 23 de janeiro de 1934. Approva o codigo florestal que com este baixa. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia de assuntos jurídicos. Disponível em:
BRASIL. Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965. Institui o novo Código Florestal. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia de assuntos jurídicos. Disponível em:
BRASIL. Lei nº 6.535, de 15 de junho de 1978. Acrescenta dispositivo ao art. 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, que institui o novo Código Florestal. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia de assuntos jurídicos. Disponível em:
BRASIL. Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispõe sobre o parcelamento urbano e dá outras providências. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia de assuntos jurídicos. Disponível em:
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia de assuntos jurídicos. Disponível em:
BRASIL. Lei nº 7.803, de 18 de julho de 1989. Altera a redação da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e revoga as Leis nºs 6.535, de 15 de junho de 1978, e 7.511, de 7 de julho de 1986. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia de assuntos jurídicos. Disponível em:
BRASIL. Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sansões penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia de assuntos jurídicos. Disponível em:
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia de assuntos jurídicos. Disponível em:
BRASIL. Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. Altera os arts. 1º, 4º, 14, 16 e 44, e acresce dispositivos à Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, que institui o Código Florestal, bem como altera o art. 10 da Lei nº 9.393, de 19 de dezembro de 1996, que dispõe sobre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, e dá outras providências. Disponível em:
BRASIL. Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001. Dispõe sobre a concessão de uso especial de que trata o § 1º do art. 183 da Constituição, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU e dá outras providências. Brasília: Presidência da República. Casa Civil. Subchefia de assuntos jurídicos. Disponível em:
BRASIL. Projeto de Lei nº 5.107/2005. Dispõe sobre assentamentos habitacionais de baixa renda situados em zona urbana, em área de preservação permanente ou em zona de risco. Brasília: Câmara dos Deputados. Disponível em:
BRASIL. Resolução CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997. Regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Política Nacional do Meio Ambiente. Brasília: Ministério do Meio Ambiente. Disponível em:
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Fonte: www.uj.com.br
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