Acesso aos serviços de água, esgotamento sanitário e coleta de lixo

Houve, nas últimas décadas, uma melhora nos indicadores de acesso aos serviços de água, esgotamento sanitário e coleta de lixo. Entre 1991 e 1999, por exemplo, o percentual de domicílios urbanos conectados à rede geral de água, com canalização interna, passou de 86,3%, em 1991 para 92,3%, em 1999; a cobertura de esgotamento sanitário aumentou de 63,6% para 75,7% e a oferta dos serviços de coleta direta ou indireta de lixo subiu de 80% para 93,7%, no mesmo período. Apesar disso, persiste no País uma demanda não atendida por serviços adequados de saneamento básico, que atinge de forma mais severa a população de baixa renda, concentrada nos pequenos municípios e nas periferias dos grandes centros urbanos e regiões metropolitanas do País. De acordo com a Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar - PNAD de 1999, dos 42,9 milhões de domicílios particulares permanentes existentes nas áreas urbanas e rurais do País, aproximadamente 10,2 milhões não se encontram atendidos por rede geral de água; 26,9 milhões não possuem serviços de esgotamento sanitário ou fossa séptica; e 20,1 milhões não dispõem de serviço de coleta direta ou indireta de lixo. Embora os percentuais do déficit sejam maiores nas áreas rurais, os problemas de saneamento básico são mais preocupantes nas áreas urbanas, onde se concentram, aproximadamente, 81,2% da população do País. Os problemas tornam-se ainda mais graves nas grandes cidades, notadamente nas periferias das aglomerações urbanas e regiões metropolitanas, onde reside a população de baixa renda. A alta densidade populacional e a ocupação desordenada do solo urbano nestas áreas têm contribuído para a proliferação do número de favelas e assentamentos informais, que possuem infra-estrutura precária e geram externalidades negativas à saúde e ao meio ambiente. Nas áreas urbanas, onde residem cerca de 34,9 milhões de famílias, o déficit dos serviços é de 10,8% para abastecimento de água canalizada interna, totalizando cerca de 3,7 milhões de domicílios não atendidos por rede geral. Ademais, cerca de 7,5 milhões de domicílios urbanos, ou 21,4%, não estão ligados às redes coletoras de esgotos ou fossas sépticas e 2,2 milhões de residências não se encontram atendidas por serviços de coleta direta ou indireta de lixo, com um déficit de 6,3%. O problema do déficit de saneamento básico afeta, principalmente, a população de baixa renda. De acordo com a PNAD-1999, apenas 62,3% dos municípios urbanos do País têm acesso, simultaneamente, aos serviços de água, esgoto e lixo considerados adequados. Na classe de renda domiciliar de até ½ salário mínimo per capita, apenas 34,1% dos domicílios possuem acesso adequado, em contraste com a faixa de renda superior a 5 salários mínimos per capita, onde este percentual é de 86,5%. As regiões Norte e Nordeste são as menos favorecidas. Além do déficit quantitativo, a qualidade e a eficiência dos serviços prestados no setor de saneamento, deixa muito a desejar. No que se refere ao abastecimento de água, há problemas relacionados com a qualidade, intermitência no fornecimento, ligações clandestinas, micromedição, vazamentos, ativos que necessitam de reposição imediata, desempenho dos prestadores de serviços, etc. Quanto ao esgotamento sanitário, boa parte do esgoto produzido escoa para fossas rudimentares, valas, rios ou mar, com efeitos perversos para a saúde pública e o meio ambiente. Conforme dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento para 1999, apenas 40,7% do esgoto produzido no País é coletado. Do volume de esgoto coletado, apenas 59% recebe algum tipo de tratamento. A ampliação dos sistemas de coleta e tratamento de efluentes, no entanto, requer altos investimentos. No que diz respeito aos resíduos sólidos, estima-se que apenas 29% do lixo coletado tem destino final adequado. Um dos maiores problemas ambientais urbanos do País é a ausência de tratamento dos resíduos sanitários sólidos e líquidos conforme os padrões ambientais minimamente aceitáveis. A ausência ou inadequação dos serviços de saneamento básico gera impactos negativos que afetam diretamente a saúde pública, o meio ambiente e a qualidade de vida da população. Ampliar a oferta desses serviços implica conceber e implementar programas e ações de forma coordenada e eficiente, viabilizar fontes alternativas de financiamento, e superar os inúmeros problemas existentes. O Plano Plurianual para o período 2000-2003 contempla como um dos seus macroobjetivos "Ampliar os Serviços de Saneamento Básico e de Saneamento Ambiental das Cidades". Este macroobjetivo é voltado para a universalização dos serviços, obedecendo aos padrões de qualidade, compatíveis com a saúde pública, a preservação do meio ambiente e o respeito aos direitos dos consumidores. Quatro programas principais integraram, em 2001, o macroobjetivo de ampliar o saneamento básico e ambiental das cidades: Saneamento Básico, Saneamento é Vida, Morar Melhor e Brasil Joga Limpo. Todos estes programas (e respectivas ações), são importantes - embora insuficientes -, para alcançar a pretendida universalização dos serviços e resolver os problemas ambientais decorrentes da falta de saneamento. O Programa Saneamento Básico tem como objetivo apoiar técnica e financeiramente estados e municípios nas ações de saneamento básico em pequenas localidades, notadamente nos municípios, vilas e povoados com população até 30 mil habitantes. O programa financia ações de construção, ampliação ou melhoria dos sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário, coleta e destinação final de resíduos sólidos e instalações sanitárias domiciliares. Os recursos são alocados pela Fundação Nacional da Saúde - Funasa a partir de critérios epidemiológicos, sanitários, sociais e econômicos, e com base no Índice de Desenvolvimento Humano - IDH. Em 2001 o Saneamento Básico, financiado com recursos da Lei Orçamentária Anual, passou a integrar o rol dos programas estratégicos do Projeto Alvorada. Conseqüentemente, ficaram assegurados os fluxos de liberação de recursos orçamentários, principalmente os aportes oriundos do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, necessários à execução das ações programadas. Dos recursos orçamentários previstos para 2001, no total de R$ 1,2 bilhão, 100% foram alocados na assinatura de 2.265 convênios para a realização de 3.428 obras, que irão beneficiar 1,5 milhão de famílias até o final de 2004. Ademais, o programa executou 80% da programação financeira dos restos a pagar do exercício de 2000, o que beneficiou aproximadamente 200.000 famílias. O programa, no entanto, não apresentou execução das metas físicas compatível com o volume de recursos devido a dificuldades de contratação e às pendências decorrentes da baixa qualidade técnica dos projetos apresentados, pelos municípios a serem atendidos. Verificou-se a necessidade de incluir no programa um componente de desenvolvimento institucional, além de um sistema de monitoramento e avaliação adequado, com informações e indicadores que permitam aferir o resultado das ações executadas e o impacto da implementação do programa. Ademais, a participação da sociedade, a previsão de parcerias, a criação de mecanismos de interação com outros órgãos também necessitam ser reforçadas. O Programa Saneamento é Vida, da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano - SEDU, visa ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos serviços de saneamento básico prestados pelas concessionárias públicas e privadas, nas áreas urbanas dos estados e municípios do País. O programa é financiado predominantemente com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS. Possui também ações custeadas por recursos provenientes de financiamentos externos e da Lei Orçamentária Anual. Em 2001, a exemplo do que ocorreu no ano anterior, o programa obteve um desempenho muito abaixo do previsto. As ações financiadas com recursos do FGTS, tradicionalmente a maior fonte de financiamento do setor de saneamento, continuaram paralisadas em função das Resoluções do Conselho Monetário Nacional, que contigenciaram o crédito ao setor público, impedindo a contratação de novos empreendimentos. As ações financiadas com recursos fiscais, problemas relacionados com os limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, emendas parlamentares e alterações no cronograma de liberação de recursos, prejudicaram a execução das metas físicas e financeiras programadas. A baixa capacidade de endividamento e pagamento dos estados e municípios, por outro lado, dificultaram o acesso aos mecanismos de financiamento. Além destas restrições externas, o programa enfrenta outras dificuldades importantes. Uma delas refere-se à própria estrutura organizacional, que comporta um quadro de recursos humanos, materiais e de infra-estrutura insuficientes à gestão do programa. Ademais, os indicadores de apuração de resultados são inadequados, as ações são insuficientes para alcançar os objetivos pretendidos e as metas físicas necessitam de revisão. O Programa Morar Melhor, vinculado à Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, objetiva promover ações integradas de desenvolvimento urbano, notadamente no que se refere à implantação dos serviços de saneamento básico, à redução do déficit habitacional e melhoria da infra-estrutura urbana para as famílias em situação de exclusão social, com renda de até três salários mínimos. Em 2001, foram disponibilizados ao programa os recursos financeiros (Restos a Pagar) necessários à conclusão das obras contratadas nos orçamentos de 1999 e 2000. Os recursos do orçamento de 2001, no entanto, mais uma vez receberam emendas no Congresso e foram liberados apenas no final do ano, gerando um acúmulo de contratações em dezembro com previsão de execução das metas físicas apenas a partir de 2002. Além dos problemas relacionados com o contigenciamento, atraso na liberação de recursos, Restos a Pagar, mecanismos de convênio e inadimplência de estados e municípios, entre outros, o programa possui deficiências em seu arranjo institucional, carecendo de recursos humanos, materiais e de infraestrutura adequada. O Programa Brasil Joga Limpo, do Ministério do Meio Ambiente, é um programa com foco na questão dos resíduos sólidos, com ações de fomento a projetos de coleta seletiva, gestão integrada e saneamento ambiental. O programa apresentou resultados satisfatórios, apesar dos atrasos orçamentários, o que comprometeu o cumprimento de algumas metas programadas. O público-alvo do programa necessita ser melhor identificado e o programa carece de sistema de informações e de indicadores de aferição de resultados. Outro problema levantado foi a insuficiência de recursos materiais, de infra-estrutura e de baixa capacitação das equipes técnicas municipais encarregadas da gestão e operação dos projetos. O alcance do macroobjetivo de ampliação da oferta dos serviços de saneamento básico e ambiental ficou comprometido no segundo ano de execução do Plano Plurianual. O desempenho dos programas foi afetado principalmente por restrições financeiras, institucionais e de gestão. Estas restrições requerem a implementação de uma série de mudanças e aperfeiçoamentos no sentido de combater as principais causas dos problemas verificados e alcançar o macroobjetivo pretendido. Um dos aperfeiçoamentos necessários refere-se à focalização das ações e à aplicação dos investimentos. Os segmentos com faixa de renda de até 3 salários mínimos devem ser considerados prioritários e os recursos devem ser melhor distribuídos regionalmente. A pulverização excessiva dos investimentos pode ser evitada mediante a observação de critérios técnicos para a alocação de recursos e pela adoção de políticas integradas voltadas para as necessidades locais. A disponibilização e a flexibilização das fontes de recursos financeiros é outro fator fundamental. Os limites e regras impostos ao FGTS, tradicionalmente a maior fonte do setor de saneamento, têm afetado negativamente o desempenho das ações e programas, inviabilizando a contratação de novos investimentos. Os recursos da Lei Orçamentária Anual, por outro lado, são objeto de emendas, encontram-se sujeitos a contingenciamentos, e sofrem descontinuidade no seu cronograma de liberações, afetando a programação física e financeira dos programas. Outro problema verificado e que necessita de melhoria refere-se ao fortalecimento da estrutura organizacional das gerências dos programas. Estas unidades carecem de recursos humanos em quantidade e qualidade suficientes, além de recursos materiais e de infra-estrutura necessários à implementação dos programas. No âmbito local, as equipes responsáveis pela execução dos projetos necessitam ser qualificadas mediante programas de treinamento adequados, com o objetivo de melhor capacitá-las a atender às exigências dos programas. Ademais, é fundamental que sejam implementados sistemas de monitoramento, com informações e indicadores confiáveis, que permitam avaliar o progresso, o resultado e o impacto das ações e dos programas. Os mecanismos de convênio, por sua vez, precisam ser flexibilizados e desburocratizados, com o intuito de dar mais agilidade à execução das ações. Tornou-se evidente também que deve haver maior integração e coordenação entre os diversos programas, atores e órgãos responsáveis pela implementação das políticas públicas que atuam em áreas similares ou complementares, nos diversos níveis de governo. As equipes e órgãos envolvidos na operação, gestão e avaliação dos programas necessitam igualmente de maior interação. Finalmente, é importante que as informações sobre os programas sejam difundidas a todos os interessados, e que mecanismos de participação e de consulta sistemática e representativa da sociedade sejam implementados, no sentido de dar maior transparência à ação governamental.